IL SOPRALLUOGO

Premessa

Il sopralluogo si configura come lo strumento idoneo a consentire alle imprese interessate a presentare offerta per una procedura di gara ad evidenza pubblica, la conoscenza, de visu, diretta e personale, dei luoghi in cui dovrà essere realizzata una determinata opera, svolto un particolare servizio, eseguita una specifica fornitura.

Normativa di riferimento

Prima dell’entrata in vigore del D.P.R. 207/2010 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del Codice dei Contratti), il sopralluogo era disciplinato dall’art. 71 del D.P.R. 554/1999 che recitava testualmente: “l’offerta da presentare per l’affidamento degli appalti e delle concessioni di lavori pubblici è accompagnata dalla dichiarazione con la quale i concorrenti attestano di avere esaminato gli elaborati progettuali, compreso il computo metrico, di essersi recati sul luogo di esecuzione dei lavori, di avere preso conoscenza delle condizioni locali, della viabilità di accesso, delle cave eventualmente necessarie e delle discariche autorizzate nonché di tutte le circostanze generali e particolari suscettibili di influire sulla determinazione dei prezzi, sulle condizioni contrattuali e sull’esecuzione dei lavori”.

Ad oggi, dopo l’abrogazione del D.P.R. 554/1999 ad opera del Regolamento succitato, l’unica disposizione che fa espresso riferimento al sopralluogo è il secondo comma dell’articolo 106 del D.P.R. 207/2010. La norma non prevede la sanzione espressa dell’esclusione e inoltre non indica alcun documento con il quale il ricorrente è chiamato a dimostrare la veridicità delle dichiarazioni da lui rese in sede di offerta. Tali dichiarazioni si configurano come un’assunzione di responsabilità da parte dell’operatore economico, il quale, dove non avesse effettivamente ottemperato a quanto dichiarato, non potrebbe poi dolersi dell’esistenza di condizioni tali da rendere particolarmente gravoso lo svolgimento di lavori, servizi o forniture, che non erano state rese note dalla Stazione Appaltante.

Resta, tuttavia, da affrontare l’ipotesi in cui il luogo di esecuzione non sia liberamente accessibile e, quindi, il sopralluogo presupponga necessariamente la collaborazione della Pubblica Amministrazione aggiudicatrice, la quale, nel caso in cui non avesse autorizzato alcun rappresentante del concorrente ad accedere ai luoghi predetti, non potrebbe non essere a conoscenza dell’eventuale falsità della dichiarazione resa.

Di fondamentale importanza è quindi chiarire se la dichiarazione indicata nell’articolo 106 debba essere resa a pena di esclusione, cioè se costituisca, ai sensi dell’articolo 46 comma 1-bis, un elemento essenziale dell’offerta e se le Stazioni Appaltanti, nel caso di accesso non libero all’area dei lavori, possano richiedere la produzione del certificato di avvenuto sopralluogo.

Inoltre, va tenuto presente che l’articolo 106 è riferito unicamente agli appalti di lavori e non vi è una norma di analogo tenore per i servizi e per le forniture.

Risulterebbe, quindi, illegittima la richiesta di sopralluogo obbligatorio per contratti che non concernano lavori. Tuttavia, vi sono dei casi, si pensi a servizi e/o forniture da rendere in ambienti specifici e particolari, come potrebbero essere un ospedale o una scuola, in cui difficilmente un operatore economico può formulare un’offerta attendibile senza aver preso visione dei luoghi.

Si può quindi agevolmente ritenere che il sopralluogo possa costituire un elemento essenziale dell’offerta, certamente nel caso dei lavori ai sensi dell’articolo 106 del Regolamento, ma anche dei servizi e delle forniture, nel caso un cui la presa visione sia indispensabile per una consapevole e ponderata formulazione dell’offerta (cfr. parere AVCP n. 105 del 9 giugno 2011).

Soggetti abilitati alla presa visione dei luoghi

In merito alle persone legittimate all’esecuzione del sopralluogo, l’articolo 106, riprendendo quasi integralmente l’abrogato articolo 71, parla genericamente di concorrenti che attestano di essersi recati direttamente sul luogo di esecuzione dei lavori, o di avere delegato alla presa visione dei luoghi personale dipendente.

Appare pertanto lesivo dei principi di par condicio, favor partecipationis e libera concorrenza tra imprese, l’espressa previsione di un bando di gara che preveda l’effettuazione del sopralluogo solo ad opera di alcune figure di vertice dell’impresa, ovvero, esclusivamente al titolare, al legale rappresentante, se diverso dal titolare, o al direttore tecnico dell’impresa. Sull’argomento si è espressa più volte l’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (cfr. Delibera AVCP n. 206 del 21 giugno 2007; Parere AVCP n. 33 del 11 marzo 2009; Parere AVCP n. 104 del 9 giugno 2011).

L’Autorità ha condannato l’utilizzo di una simile prescrizione contenuta nella lex specialis in considerazione del fatto che è insito nel principio del favor partecipationis che una medesima impresa possa partecipare contemporaneamente ad una pluralità di procedure di gara e che a tale potenzialità non possono essere frapposte limitazioni che non discendano da un superiore e specifico interesse della Stazione Appaltante. Alla luce di quanto esposto, sarebbe quindi più equo e corretto prescrivere che la visita dei luoghi possa essere effettuata da soggetti comunque riconducibili alla struttura organizzativa dei partecipanti alla procedura di gara, salvaguardando così l’esigenza, che il sopralluogo non sia svilito e ridotto a mero adempimento burocratico, circostanza, quest’ultima, più facilmente verificabile se si ammettessero al sopralluogo anche soggetti muniti di semplice procura, in quanto uno stesso procuratore potrebbe svolgere la presa visione dei luoghi per conto di più imprese, con la conseguenza di depotenziare il coinvolgimento di ciascun concorrente nella valutazione della prestazione richiesta e della situazione dei luoghi, valutazione che costituisce l’aspetto sostanziale del delicato momento del sopralluogo.

In tal modo, l’interesse della Stazione Appaltante alla serietà dell’offerta e ad essere garantita rispetto a successive possibili contestazioni connesse ad una carente conoscenza dei luoghi verrebbero pienamente soddisfatti (cfr. Parere AVCP n. 105 del 9 giugno 2011).

Modalità di esecuzione

La disciplina vigente in materia non prescrive particolari formalità da rispettare nell’esecuzione del sopralluogo.

A riguardo, si è espresso il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza n. 78 dell’11 gennaio 2011, in cui si è affermato il principio in base al quale l’esclusione di un concorrente da una gara di appalto per ragioni di inadempimento delle prescrizioni formali di gara è senz’altro doverosa ed automatica soltanto quando tali prescrizioni formali risultino indicate nel bando, o nella lettera di invito, o anche nel capitolato speciale di appalto, in modo del tutto chiaro e la relativa violazione risulti sanzionata in modo altrettanto chiaro ed esplicito a pena di esclusione. Ad analoga conclusione, invece, non si può pervenire quando le stesse prescrizioni formali siano state formulate in modo del tutto impreciso ed equivoco e comunque senza la previsione esplicita della sanzione dell’automatica esclusione dalla gara, in caso di violazione.

In caso di presentazione di offerta da parte di un Raggruppamento Temporaneo di Imprese costituendo, è possibile prevedere nel bando di gara la presa visione da parte di un solo soggetto in nome e per conto di tutte le imprese dell’R.T.I. A tal fine però, sarà necessario esibire al momento del sopralluogo un’espressa delega congiunta in tal senso, mentre, in sede di offerta, sarà sufficiente presentare l’attestazione della presa visione dei luoghi rilasciata dall’organo preposto della Stazione Appaltante.

In caso di R.T.I. costituito il modus operandi sarà quello previsto per il singolo operatore economico.

In mancanza di una espressa previsione della modalità di esecuzione del sopralluogo, vale il principio secondo cui gli adempimenti non specificamente prescritti con riguardo alle singole imprese partecipanti (fattispecie relativa all’obbligo di presa visione dei luoghi) vanno riferiti all’impresa mandataria, quale punto di riferimento unitario del costituendo raggruppamento (cfr. T.A.R. Calabria n. 164 del 12 febbraio 2007; Consiglio di Stato n. 2716 del 20 maggio 2002).

Quando il bando di gara impone il sopralluogo obbligatorio, l’adeguato prolungamento del termine per la presentazione delle offerte è un obbligo della Pubblica Amministrazione e non è rimesso alla sua discrezionalità. In tal caso è illegittima la previsione nel bando dei termini ordinari, anche nel caso in cui vi sia stata di fatto un’ampia partecipazione (cfr. T.A.R. Lombardia n. 1665 del 29 dicembre 2001).

Infatti, affinché gli operatori possano organizzarsi per l’effettuazione dei sopralluoghi, specie quelli da realizzarsi in luoghi molto lontani da quello in cui hanno la propria sede operativa e/o legale, è necessario che intercorra più tempo tra la data di pubblicazione del bando di gara e quella di scadenza di presentazione delle offerte.

Per lo stesso motivo, dovrebbe essere possibile eseguire il sopralluogo fino a pochi giorni prima della scadenza del termine per la presentazione delle offerte.

E’ prassi diffusa e consolidata quella di prevedere, in fase di esecuzione del sopralluogo, un certificato attestante la presa visione dei luoghi e che dovrà poi essere allegato alla documentazione di gara. Nel caso in cui i concorrenti dovessero omettere l’inserimento nel plico contenente la propria offerta del suddetto certificato, poiché l’attestazione rilasciata dalla stessa Stazione Appaltante dovrebbe già risultare agli atti della P.A. aggiudicatrice, risulterebbe illegittimo l’eventuale provvedimento di esclusione del concorrente omissivo (cfr. T.A.R. Puglia, Sez. I, n. 189 del 23 gennaio 2001).

A ciò si aggiunga che si rientrerebbe nell’ambito di quei documenti ed informazioni complementari che, ai sensi dell’art. 46 del D.Lgs. 163/2006, possono essere forniti e/o completati in una fase successiva a quella di verifica della busta amministrativa su espressa richiesta della commissione di gara.

Conclusioni

Il sopralluogo si configura, quindi, come un valido strumento atto a consentire un’aderenza delle offerte, tecniche e/o economiche, alla realtà dei luoghi e dei fatti, una corrispondenza tra offerte degli operatori economici ed esigenze delle Stazioni Appaltanti.

Altro ruolo fondamentale svolto dalla presa visione dei luoghi è quello di assicurare la par condicio tra i concorrenti ad una procedura di gara; si pensi ad esempio all’ipotesi in cui presentino offerta due ditte di cui una sia anche gestore uscente del servizio da aggiudicare, e l’altra, sia un nuovo operatore. Sicuramente la prima sarebbe avvantaggiata sulla seconda in quanto profonda conoscitrice dei luoghi in cui verrà espletato il servizio e delle condizioni della relativa esecuzione, specie nel caso, non troppo remoto, che il capitolato predisposto dalla Stazione Appaltante non fornisca tutte le informazioni del caso. Tuttavia, occorre fare attenzione a non trasformare il sopralluogo in un mezzo per favorire le imprese locali che, ovviamente, avrebbero meno difficoltà e minori costi, nel prendere visione dei luoghi, al contrario degli operatori con sede legale e/o operativa dislocata lontano dai luoghi interessati all’appalto.