IL DOCUMENTO UNICO DI VALUTAZIONE DEI RISCHI INTERFERENTI NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

Un passo avanti è stato compiuto nell’applicazione della normativa di igiene e sicurezza sul lavoro al fine di tutelare e salvaguardare la sicurezza dei lavoratori e degli utenti delle pubbliche amministrazioni e dei fornitori di servizi delle stesse.

Il D.U.V.R.I., documento unico di valutazione dei rischi da interferenze, va elaborato allo scopo di valutare le interferenze che si possono verificare nell’affidamento di lavorazioni/servizi/forniture ad imprese appaltatrici e/o lavoratori autonomi da parte del datore di lavoro committente.

Pertanto il soggetto che esternalizza assume non solo l’onere di tutelare i lavoratori dell’impresa appaltatrice, ma anche quello di tutelare i propri lavoratori che dovranno svolgere la propria attività in costanza dello svolgimento del lavoro di altri e, da ultimo, anche la sicurezza di terzi coinvolti, come per esempio i lavoratori di terzi già operanti.

Quanto detto nel caso di una pubblica amministrazione può assumere caratteri di peculiarità, in quanto i terzi coinvolti nell’attività possono, in alcuni casi, coincidere con la pluralità dei cittadini utenti di un servizio o di un ufficio.

Nelle pubbliche amministrazioni, inoltre, è importante anche individuare il soggetto su cui ricade l’obbligo di redazione del DUVRI. In tale ambito, infatti, per datore di lavoro si deve intendere il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui quest’ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale, individuato dall’organo di vertice delle singole amministrazioni tenendo conto dell’ubicazione e dell’ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l’attività, e dotato di autonomi poteri decisionali e di spesa. In caso di omessa individuazione, o di individuazione non conforme ai criteri sopra indicati, il datore di lavoro coincide con l’organo di vertice medesimo.

A tal proposito, con la pubblicazione del D.Lgs 106/09 è stata fatta chiarezza relativamente ai casi in cui il datore di lavoro non coincide con il committente (es. appalti di servizi o forniture che si svolgono all’interno di edifici pubblici quali scuole, mercati, musei, biblioteche). In tal caso, il soggetto che affida il contratto redige il documento di valutazione dei rischi da interferenze recante una valutazione ricognitiva dei rischi standard relativi alla tipologia della prestazione che potrebbero potenzialmente derivare dall’esecuzione del contratto. Il soggetto presso il quale deve essere eseguito il contratto (es. il Dirigente scolastico nel caso delle scuole), prima dell’inizio dell’esecuzione, integra il predetto documento riferendolo ai rischi specifici da interferenza presenti nei luoghi in cui verrà espletato l’appalto; l’integrazione, sottoscritta per accettazione dall’esecutore (impresa aggiudicataria), integra gli atti contrattuali.

Un esempio pratico può essere quello di un’amministrazione comunale che appalta il servizio di refezione scolastica nelle scuole comunali. In questo caso il datore di lavoro committente (ossia il Dirigente del Settore Pubblica Istruzione del Comune) redige il DUVRI recante una valutazione ricognitiva dei rischi standard relativi al servizio di refezione che potrebbero potenzialmente derivare dall’esecuzione del contratto. Sarà pertanto compito del Direttore/Preside della scuola, prima dell’inizio dell’esecuzione, integrare il predetto documento riferendolo ai rischi specifici da interferenza presenti nei luoghi in cui verrà espletato il servizio di refezione. Tale integrazione, sarà sottoscritta per accettazione dall’impresa aggiudicataria del servizio di refezione, ed integrerà quindi gli atti contrattuali.

Un’altra precisazione doverosa è che, ai sensi dell’art. 26 comma 3 del D.Lgs. n. 81 del 09/04/2008 così come modificato e integrato dall’art.16 comma 3 del D.Lgs n.106 del 03/08/2009, il DUVRI va redatto nel caso in cui il datore di lavoro affidi lavori, servizi, forniture a ditte appaltatrici o lavoratori autonomi all’interno della propria azienda, o di una singola unità produttiva della stessa, nonché nell’ambito dell’intero ciclo produttivo dell’azienda medesima, sempre che abbia la disponibilità giuridica dei luoghi in cui si svolge l’appalto. Per “disponibilità giuridica dei luoghi” si intende evidentemente che i luoghi in cui verranno eseguiti i lavori, i servizi o le forniture devono essere di proprietà o posseduti o detenuti a diverso titolo dall’Ente Appaltante. A titolo di esempio nell’ambito delle amministrazioni pubbliche le aree da considerare luoghi di lavoro possono essere rappresentate da piazze e strade, parcheggi, aree verdi, ovvero dagli edifici destinati a servizi pubblici (scuole, biblioteche, piscine comunali, ecc.). In tal senso bisogna sottolineare che il ruolo dei Dirigenti, quali datori di lavoro committenti di un servizio, lavoro o fornitura da appaltare comporta spesso il coinvolgimento di diversi settori nell’ambito dell’amministrazione pubblica interessati dall’oggetto dell’appalto medesimo (si pensi ad esempio ad un servizio di manutenzione di un’area verde pubblica che coinvolge non solo il Settore Manutenzioni ma anche il Settore Verde pubblico, Servizi Sociali, ecc.) e la conseguente polverizzazione di una massa di informazioni da comunicare e disposizioni particolari cui assolvere. Tutto ciò induce complessità nella applicazione della normativa e nella articolazione del Documento anche perchè i datori di lavoro possono difficilmente redigere un documento esaustivo, da preparare addirittura prima di affidare un appalto.

A tali difficoltà va aggiunto inoltre l’onere, da parte del datore di lavoro committente, prima dell’affidamento di lavori/servizi/forniture, di verificare attraverso l’iscrizione alla C.C.I.A.A. e attraverso autocertificazione di cui al DPR 445/2000 l’idoneità tecnico-professionale delle aziende appaltatrici o dei lavoratori autonomi in relazione ai lavori, servizi, forniture da affidare in appalto o contratto d’opera ovvero quello di promuovere la cooperazione ed il coordinamento con il datore di lavoro dell’impresa appaltatrice (e con eventuali subappaltatori), in collaborazione con il Servizio di Prevenzione e Protezione, all’attuazione delle misure di prevenzione e protezione dai rischi sul lavoro incidenti sull’attività lavorativa oggetto dell’appalto.

Pertanto non potrà essere iniziata alcuna operazione d’attività in regime di appalto da parte dell’Azienda Appaltatrice, se non a seguito di avvenuta firma, da parte del Datore di Lavoro Committente e del datore di lavoro dell’impresa appaltatrice dell’apposito Verbale di Cooperazione e Coordinamento, previo  sopralluogo nei luoghi di esecuzione dell’appalto e previo accertamento dell’idoneità tecnico-professionale delle aziende appaltatrici o dei lavoratori autonomi.

Di particolare interesse, poiché incide su gran parte della contrattualistica gestita dalle amministrazioni pubbliche, risulta l’importante semplificazione introdotta dalla norma citata, la quale prevede specifiche ipotesi, di seguito indicate, in cui viene meno l’obbligo di redazione del DUVRI, in relazione anche alla durata delle prestazioni contrattuali:

• ai servizi di natura intellettuale;

• alle mere forniture di materiali o attrezzature;

• ai lavori o servizi la cui durata non sia superiore ai due giorni, sempre che essi non comportino rischi derivanti dalla presenza di agenti cancerogeni, biologici, atmosfere esplosive o dalla presenza dei rischi particolari di cui all’allegato XI del D.Lgs. n. 81 del 09/04/2008 e s.m.i..

• in assenza di interferenze: tuttavia si ritiene necessario indicare nella documentazione di gara (bandi, inviti e richieste di offerta) che l’importo degli oneri della sicurezza è pari a zero.

• nei contratti rientranti nel campo di applicazione del titolo IV del D.Lgs 81/08 e s.m.i., per i quali occorre redigere il Piano di sicurezza e Coordinamento: in tal caso l’analisi dei rischi interferenti e la stima dei relativi costi sono contenuti nel Piano di Sicurezza e Coordinamento e, quindi, in tale evenienza non appare necessaria la redazione del DUVRI.

Esempi di servizi di natura intellettuale possono essere rappresentati da attività di analisi e ricerca, consulenze tecniche e giuridiche, servizi assicurativi, servizi di progettazione, ecc., anche se effettuati presso la stazione appaltante. Mentre le mere forniture di materiali o attrezzature possono essere rappresentate da consegne di prodotti e materiali senza prestazioni aggiuntive come installazione, collaudo, ecc.

Invece in merito ai lavori o servizi la cui durata non sia superiore ai due giorni si ritiene che i due giorni siano da computarsi con riferimento ad un arco temporale non necessariamente continuativo, ma anche complessivo e derivante dal cumulo delle singole prestazioni, anche episodiche, effettuate comunque in un lasso temporale di riferimento di ragionevole durata – come si potrebbe plausibilmente ritenere un anno solare – tenuto conto anche dell’eventuale durata contrattuale della prestazione lavorativa.

Tuttavia è opportuno precisare che, anche se si rientra in tali “esclusioni”, restano immutati gli obblighi da parte del datore di lavoro committente di:

• verificare l’idoneità tecnico-professionale delle aziende appaltatrici o dei lavoratori autonomi;

• fornire agli stessi soggetti dettagliate informazioni sui rischi specifici esistenti e sulle misure di prevenzione e di emergenza adottate;

• promuovere la cooperazione ed il coordinamento.

Un’altra precisazione doverosa è che nel DUVRI non devono essere riportate le misure per eliminare i rischi propri derivanti dall’attività delle singole imprese appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi, ma solo i rischi derivanti dalle interferenze presenti nell’effettuazione della prestazione.

Pertanto i costi della sicurezza devono essere riferiti ai costi relativi alle misure preventive e protettive necessarie ad eliminare o ridurre al minimo i rischi di interferenza.

In merito a questi ultimi, in analogia a quanto previsto per gli appalti di lavori, possono ritenersi rischi interferenti, per i quali occorre redigere il DUVRI:

• i rischi derivanti da sovrapposizioni di più attività svolte ad opera di appaltatori diversi;

• i rischi immessi nel luogo di lavoro del committente dalle lavorazioni dell’appaltatore;

• i rischi esistenti nel luogo di lavoro del committente, ove è previsto che debba operare l’appaltatore, ulteriori rispetto a quelli specifici dell’attività propria dell’appaltatore;

• i rischi derivanti da modalità di esecuzione particolari (che comportano rischi ulteriori rispetto a quelli specifici dell’attività appaltata), richieste esplicitamente dal committente.

Si ribadisce, inoltre, che la valutazione dei rischi da interferenza, in particolare negli edifici quali, a titolo esemplificativo, ospedali, scuole, biblioteche, immobili comunali deve avvenire con riferimento non solo al personale interno ed ai lavoratori delle imprese appaltatrici, ma anche agli utenti che a vario titolo possono essere presenti presso la struttura stessa quali i degenti, gli alunni ed anche il pubblico esterno.

Un altro elemento fondamentale ai fini del corretto espletamento delle procedure di gara d’appalto consiste nel fatto che nel DUVRI devono essere, inoltre, specificamente indicati, a pena di nullità del contratto, i costi che verranno sostenuti per eliminare o, ove ciò non fosse possibile, ridurre al minimo i rischi da interferenze in funzione delle caratteristiche dei lavori e dei servizi forniti. Tali costi  non sono soggetti a ribasso. Il DUVRI deve essere poi allegato al contratto di appalto o di opera e va adeguato in funzione dell’evoluzione dei lavori, servizi e forniture.

Inoltre, nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture. A tal proposito il costo del lavoro è determinato periodicamente sulla base dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva stipulata dai sindacati comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali.

In ogni caso la stima dei costi dovrà essere congrua, analitica per singole voci, riferita ad elenchi prezzi standard o specializzati, oppure basata su prezziari o listini ufficiali vigenti nell’area interessata, o sull’elenco prezzi delle misure di sicurezza del committente; nel caso in cui un elenco prezzi non sia applicabile o non sia disponibile, la stima dovrà essere effettuata con riferimento ad una analisi dei costi dettagliata e desunta da indagini di mercato.

Capitolo a parte invece meritano le responsabilità e le relative sanzioni a carico del datore di lavoro committente tra cui è senz’altro da annoverare quella per cui l’imprenditore committente risponde in solido con l’appaltatore, nonché con ciascuno degli eventuali subappaltatori, per tutti i danni che dovessero verificarsi in seguito al manifestarsi di rischi interferenziali (e quindi non quelli conseguenti a rischi specifici dell’attività svolta dall’impresa appaltatrice/subappaltatrice) per i quali il lavoratore, dipendente dall’appaltatore o dal subappaltatore, non risulti indennizzato ad opera dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL).

In particolare il datore di lavoro committente che non fornisce ai lavoratori dell’impresa appaltatrice o al lavoratore autonomo dettagliate informazioni sui rischi specifici esistenti nell’ambiente in cui sono destinati ad operare e sulle misure di prevenzione e di emergenza adottate in relazione alla propria attività è punito con l’arresto da due a quattro mesi o con l’ammenda da 750 a 4.000 euro.

Il datore di lavoro committente che invece omette di verificare l’idoneità tecnico professionale delle imprese appaltatrici o dei lavoratori autonomi è punito con l’arresto da due a quattro mesi o con l’ammenda da 1.000 a 4.800 euro.

Il datore di lavoro committente che, invece, non promuove la cooperazione e il coordinamento omettendo l’elaborazione del DUVRI  è punito l’arresto da due a quattro mesi o con l’ammenda da 1.500 a 6.000 euro.

Da quanto esposto si può facilmente comprendere che le sanzioni sono sia di natura amministrativa sia penale. L’unica eccezione riguarda i lavoratori dell’impresa appaltatrice o subappaltatrice che hanno l’obbligo di essere muniti di apposita tessera di riconoscimento corredata di fotografia, contenente le generalità del lavoratore e l’indicazione del datore di lavoro: per chi non ottemperi a tale obbligo è prevista la sola sanzione amministrativa pecuniaria da 100 a 500 euro.

Questo articolo è stato scritto da...

Dott. Pietro Dibitonto

Ing. Luigi B. Verzillo