Le novità, le semplificazioni e le complessità della fase di esecuzione alla luce del D.Lgs. n. 209/2024

1. La fase di esecuzione del contratto ed il correttivo al Codice appalti

Uno degli ambiti di maggiore attenzione del correttivo al Codice dei contratti pubblici è la disciplina della fase di esecuzione dei contratti di appalto, un settore ritenuto dagli operatori economici e dalle stazioni appaltanti meritevole di interventi chiarificatori più che di modifiche sostanziali. La normativa previgente, infatti, seppur già articolata, è stata spesso oggetto di interpretazioni divergenti e di numerose contestazioni che hanno contribuito a generare un elevato contenzioso, in particolare su aspetti quali la gestione delle riserve, l’introduzione di varianti in corso d’opera e l’applicazione delle penalità.

L’intervento normativo del correttivo non introduce una riscrittura completa della disciplina, ma si concentra su un’opera di razionalizzazione e chiarimento per rendere il quadro regolatorio più uniforme e ridurre le incertezze applicative. L’obiettivo principale è stato – o almeno così viene detto dal Legislatore – quello di fornire strumenti operativi chiari a stazioni appaltanti e operatori economici, garantendo al contempo maggiore prevedibilità nell’attuazione delle disposizioni e una più efficace prevenzione del contenzioso.

Tra le aree di maggiore impatto, il correttivo interviene sulle premialità e penalità applicabili agli operatori economici, rafforzando i meccanismi di incentivo per il rispetto dei tempi e delle prestazioni contrattuali. Viene inoltre introdotta una maggiore tipizzazione delle varianti in corso d’opera, con una distinzione chiara tra quelle ammissibili e quelle che non possono essere qualificate come tali. L’intervento normativo, dunque, si muove nella direzione di un maggiore equilibrio tra esigenze di flessibilità operativa e rigore normativo, ponendo le basi per un sistema più trasparente, efficiente e funzionale, capace di garantire certezza applicativa e ridurre le aree di conflittualità tra le parti coinvolte nei contratti pubblici.

2. Il collaudo

Il correttivo al Codice dei contratti pubblici ha introdotto importanti modifiche alla disciplina del collaudo, ridefinendone diversi aspetti procedurali, competenze dei soggetti coinvolti e il regime delle incompatibilità e tutto ciò allo scopo di – per quanto possibile – riformulare tale disciplina per evitare possibili situazioni di conflitto di interesse che potrebbero compromettere l’indipendenza delle attività di verifica e controllo sull’esecuzione dell’appalto.

La modifica più rilevante riguarda il meccanismo di nomina dei collaudatori. Le stazioni appaltanti pubbliche sono ora obbligate a selezionare da uno a tre collaudatori, individuandoli tra il proprio personale o tra dipendenti di altre amministrazioni pubbliche. L’elemento innovativo consiste nell’obbligo di garantire che i collaudatori appartenenti alla stessa amministrazione provengano da strutture funzionalmente indipendenti dall’ufficio che ha indetto la procedura di affidamento, così da evitare possibili interferenze tra soggetti coinvolti nel processo decisionale e di controllo. Nel caso in cui la stazione appaltante non sia un’amministrazione pubblica, almeno uno dei collaudatori deve essere espressione di una pubblica amministrazione, con il vincolo di rispettare gli stessi criteri di moralità, competenza e professionalità stabiliti per le amministrazioni pubbliche. Questa impostazione rafforza l’imparzialità della fase di collaudo, riducendo il rischio che le verifiche possano risentire di condizionamenti interni.

Un’ulteriore novità riguarda il collaudo statico delle strutture. In tal caso, il collaudatore deve essere prioritariamente selezionato tra il personale della stazione appaltante o di altre amministrazioni pubbliche. Tuttavia, qualora vi sia una carenza accertata di personale con adeguata esperienza tecnica o in caso di lavori di particolare complessità, la stazione appaltante può attivare una procedura che prevede l’inoltro di una richiesta a tre amministrazioni pubbliche diverse. Se entro trenta giorni non vi è risposta o vi è un rifiuto, il collaudo può essere affidato a professionisti esterni, attraverso le procedure previste dal Codice.

Il correttivo è altrì intervenuto confermando la distinzione dei compensi riconoscibili nei casi di collaudatori interni ed esterni. Per i primi, l’unico compenso “aggiuntivo” è costituito dell’incentivo per funzioni tecniche previsto dall’articolo 45 del Codice, mentre per i collaudatori provenienti da altre amministrazioni pubbliche si applicano le disposizioni dell’articolo 29, comma 1 dell’allegato II.14, vale a dire occorre fare ricorso alle tabelle di cui al D.M. 17 giugno 2016 ed il relativo compenso è determinato con le modalità stabilite dal codice per i corrispettivi per la progettazione. Per i professionisti esterni, invece, il compenso continua a essere regolato dal D.M. 17 giugno 2016.

Un’altra innovazione significativa è l’introduzione della segreteria tecnico-amministrativa dell’organo di collaudo, prevista per i lavori di particolare complessità. Questa struttura di supporto, che nella precedente versione del Codice non era contemplata, può essere attivata su richiesta dai collaudatori o dalla commissione di collaudo per svolgere attività istruttorie e organizzative e quyindi fungere da strumento di supporto alle attività di collaudo ma solo da un punto di vista organizzativo e gestione, senza compiti di natura tecnica se non in termini meramente istruttori e prodromici alle valutazioni dell’organo di collaudo. I membri della segreteria vengono scelti dal collaudatore o dal presidente della commissione di collaudo, e i relativi costi sono a carico di questi ultimi.

Sul piano delle incompatibilità, il correttivo ha modificato alcune disposizioni eliminando il divieto che impediva a magistrati e avvocati dello Stato in quiescenza di operare in appalti nella regione in cui avevano prestato servizio. Tuttavia, è stato introdotto un nuovo divieto per i soggetti che abbiano avuto un coinvolgimento nell’aggiudicazione o nell’esecuzione del contratto o che si trovino in una situazione di conflitto di interesse ai sensi dell’articolo 16 del Codice. Anche per i dipendenti pubblici sono stati ridefiniti i criteri di incompatibilità, richiamando esplicitamente le situazioni di conflitto di interesse previste dalla normativa vigente. Questi interventi sono finalizzati a bilanciare due esigenze: da un lato, evitare restrizioni eccessive che limitino l’accesso a figure altamente qualificate e, dall’altro, garantire l’indipendenza e l’imparzialità delle verifiche.

BOX: Il correttivo rafforza indipendenza, trasparenza ed efficienza nel collaudo, introducendo criteri più rigidi per la nomina, nuove incompatibilità e strumenti di supporto per verifiche più rigorose.

3. Le novità del subappalto

Il correttivo al Codice dei contratti pubblici ha introdotto significative novità in materia di subappalto, intervenendo su aspetti chiave quali la tutela delle PMI, la disciplina del subappalto a cascata, la revisione dei prezzi e il rafforzamento dei controlli sulla qualità e sulla sicurezza. Uno degli elementi di maggiore impatto è l’introduzione di una quota di riserva obbligatoria del 20% delle prestazioni subappaltabili a favore delle piccole e medie imprese. Questa misura, inserita al comma 2 dell’articolo 119, mira a incentivare la partecipazione delle PMI, senza però reintrodurre limiti generali al subappalto, già dichiarati sproporzionati dalla Corte di Giustizia UE. La nuova impostazione, peraltro, si caratterizza perché lascia agli operatori economici la possibilità di derogare a tale obbligo, ma solo in presenza di motivazioni oggettive legate all’oggetto del contratto o alle condizioni del mercato di riferimento, che dovranno essere chiaramente esplicitate nell’offerta.

Un ulteriore intervento riguarda la disciplina del subappalto a cascata, che viene finalmente regolamentato in modo chiaro. Il correttivo stabilisce che le stesse regole previste per il subappalto principale si applicano anche agli eventuali subappalti successivi, assicurando uniformità nei requisiti di qualità, sicurezza e trattamento economico dei lavoratori. Inoltre, viene espressamente sancito che il subappaltatore è tenuto ad applicare i medesimi contratti collettivi nazionali del contraente principale quando le attività oggetto di subappalto coincidono con quelle caratterizzanti l’appalto o riguardano le lavorazioni relative alle categorie prevalenti. Questo vincolo rafforza la tutela delle condizioni di lavoro e impedisce fenomeni di dumping contrattuale.

Un altro aspetto cruciale riguarda l’introduzione dell’obbligo, a partire dal 1° gennaio 2025, di prevedere nei contratti di subappalto clausole di revisione dei prezzi, determinate in coerenza con quanto disposto dagli articoli 8 e 14 dell’allegato II.2-bis del Codice. Queste clausole si attivano automaticamente al verificarsi delle condizioni oggettive già previste per l’adeguamento dei prezzi nei contratti principali, estendendo così anche ai subappaltatori un meccanismo di tutela contro le fluttuazioni dei costi. Si tratta di una modifica che garantisce una maggiore equità contrattuale lungo tutta la filiera dell’appalto, evitando che i subappaltatori siano penalizzati dall’assenza di strumenti di adeguamento economico.

Il correttivo interviene anche sulla qualificazione degli operatori, introducendo un principio di trasparenza che limita l’uso improprio delle lavorazioni eseguite in subappalto per la qualificazione dell’appaltatore principale. Viene infatti stabilito che i certificati relativi alle prestazioni eseguite in subappalto possano essere utilizzati ai fini della qualificazione esclusivamente dai subappaltatori stessi. Questa modifica risolve una criticità segnalata dall’ANAC, che evidenziava il rischio di distorsioni nel sistema di qualificazione, con appaltatori che si attribuivano lavori in realtà eseguiti da altri soggetti.

Infine, vengono rafforzati i controlli sulle condizioni di sicurezza e sulla regolarità contributiva. Il correttivo stabilisce che, in caso di ritardi nei pagamenti delle retribuzioni ai lavoratori impiegati in subappalto o di inadempienze contributive accertate tramite DURC, si applicano le disposizioni di cui all’articolo 11, comma 6, del Codice, prevedendo quindi un intervento diretto della stazione appaltante per garantire il rispetto degli obblighi retributivi e contributivi. Inoltre, viene ribadita la responsabilità solidale dell’appaltatore con il subappaltatore per il rispetto delle norme sulla sicurezza nei cantieri, rafforzando così la tutela dei lavoratori e il presidio degli obblighi di sicurezza.

BOX: Anche al subappalto a cascata diviene applicabile la disciplina del subappalto di cui all’art. 119 del Codice.

4. Modifiche al contratto in corso di esecuzione

Il correttivo al Codice dei contratti pubblici ha introdotto modifiche significative alla disciplina delle varianti in corso d’opera, con l’obiettivo di chiarire i margini di discrezionalità delle stazioni appaltanti, definire in modo più rigoroso le condizioni che giustificano le modifiche contrattuali e rafforzare la distinzione tra varianti ordinarie e varianti sostanziali. In particolare, l’articolo 120, comma 1, lett. c) del Codice è stato riformulato per specificare che le varianti in corso d’opera possono essere ammesse solo in presenza di circostanze oggettive e imprevedibili al momento dell’affidamento del contratto, evitando che vengano utilizzate come strumento surrettizio per modificare le condizioni economiche o tecniche dell’appalto. Tra le ipotesi di variante legittima vengono ricomprese le esigenze derivanti da eventi naturali straordinari, situazioni di forza maggiore, errori di progettazione non imputabili all’appaltatore e difficoltà tecniche impreviste, come problematiche geologiche o idriche non rilevabili con la normale diligenza nella fase progettuale. Parallelamente, viene introdotta una tipizzazione negativa, con l’individuazione di casi che non costituiscono varianti e che pertanto non necessitano delle autorizzazioni previste per le modifiche contrattuali. Tra queste ipotesi rientrano gli interventi disposti dal direttore dei lavori per risolvere criticità esecutive senza alterare l’impostazione progettuale e senza generare costi aggiuntivi, nonché l’adozione di materiali o tecnologie migliorative che garantiscano prestazioni equivalenti o superiori senza incidere sugli obblighi contrattuali.

Una novità particolarmente rilevante riguarda la disciplina delle varianti sostanziali, ossia quelle modifiche che alterano in modo significativo l’oggetto dell’appalto, la sua natura economica o l’equilibrio tra le prestazioni pattuite. Il correttivo specifica che una variante è da considerarsi sostanziale quando introduce condizioni che, se previste in gara, avrebbero potuto alterare la concorrenza tra gli operatori economici, modificano in modo significativo il valore economico del contratto, determinano una variazione delle caratteristiche essenziali dell’opera o trasferiscono l’esecuzione del contratto a un soggetto diverso dall’aggiudicatario originario. Di converso, viene precisato oggi che non costituiscono varianti sostanziali quelle che realizzino soluzioni equivalenti o migliorative in termini economici, tecnici o di tempi di ultimazione dell’opera, ivi compresa la sopravvenuta possibilità di utilizzo di materiali, componenti o tecnologie non esistenti al momento della progettazione che possono determinare, senza incremento dei costi, significativi miglioramenti nella qualità dell’opera o di parte di essa, o riduzione dei tempi di ultimazione o gli interventi imposti dal direttore dei lavori per la soluzione di questioni tecniche emerse nell’esecuzione dei lavori che possano essere finanziati con le risorse iscritte nel quadro economico dell’opera.

BOX: Il correttivo ridefinisce le varianti in corso d’opera, imponendo regole più rigide, distinzione chiara tra varianti ordinarie e sostanziali e controlli rafforzati per prevenire abusi.

5. Anticipazione, penalità e premialità

Il correttivo al Codice dei contratti pubblici ha introdotto importanti modifiche in materia di anticipazioni contrattuali, penalità e premialità, con l’obiettivo di rendere più equilibrato il rapporto tra stazioni appaltanti e operatori economici, garantendo al contempo maggiore certezza nei pagamenti e un sistema più efficace di incentivi e sanzioni. Per quanto riguarda le anticipazioni contrattuali, il correttivo al Codice dei contratti pubblici conferma l’anticipazione contrattuale al 20% dell’importo contrattuale, mantenendo la possibilità per la stazione appaltante di incrementarla fino al 30%, purché vi siano adeguate disponibilità finanziarie e ciò sia previsto nei documenti di gara. Per gli appalti integrati viene introdotta una suddivisione in due fasi: una prima quota di anticipazione viene corrisposta entro 15 giorni dall’inizio delle attività di progettazione e la seconda all’avvio dell’esecuzione dei lavori. Inoltre, per gli appalti di servizi e forniture pluriennali, il correttivo estende l’obbligo di anticipazione anche alle prestazioni programmate su più annualità, calcolandola sulla base del valore delle prestazioni previste per ciascun anno, superando così un’area di incertezza interpretativa che aveva generato problematiche applicative nelle precedenti versioni del Codice.

Sul fronte delle penalità, il correttivo introduce un inasprimento delle sanzioni per i ritardi nell’esecuzione, aumentando l’intervallo percentuale delle penali dal precedente range 0,3-1 per mille ad un nuovo range compreso tra lo 0,5 oper mille e un massimo di 1,5 per mille del valore contrattuale per ogni giorno di ritardo. Questo intervento mira a rendere più incisivo il meccanismo sanzionatorio, rafforzando la responsabilizzazione degli appaltatori nel rispetto dei tempi contrattuali. Parallelamente, viene ribadito che l’importo complessivo delle penali non può superare il 10% del valore del contratto, soglia che resta invariata rispetto alla disciplina previgente. Viene inoltre confermata la possibilità per la stazione appaltante di prevedere riduzioni delle penali nei casi in cui il ritardo non comprometta l’utilizzo dell’opera o del servizio da parte dell’amministrazione.

Sul versante opposto, il correttivo potenzia il sistema premiale, introducendo l’obbligo per le stazioni appaltanti di inserire nei bandi di gara una clausola che preveda il riconoscimento di premi di accelerazione per la conclusione anticipata dei lavori. A differenza della disciplina precedente, dove il riconoscimento del premio era lasciato alla discrezionalità della stazione appaltante, ora il meccanismo diventa strutturale, con l’introduzione di criteri chiari per il calcolo delle premialità. In particolare, il premio potrà essere riconosciuto solo dopo l’approvazione del certificato di collaudo e a condizione che l’anticipazione della consegna non pregiudichi la qualità dell’opera o la sicurezza dei lavoratori. Inoltre, viene estesa la possibilità di prevedere premi di accelerazione anche per gli appalti di servizi e forniture, qualora compatibili con l’oggetto del contratto, prevedendo che i criteri per il calcolo del premio siano dettagliati nei documenti di gara. Questa novità segna un cambiamento di approccio, introducendo un sistema di incentivi più strutturato e prevedibile per gli operatori economici, premiando la tempestività e l’efficienza senza compromettere gli standard di esecuzione.

BOX: Il correttivo equilibra liquidità e disciplina: anticipazione confermata al 20% (aumentabile al 30%), penalità più severe e premi di accelerazione obbligatori per lavori rapidi e di qualità.

6. Le modifiche all’allegato II.14

Il correttivo al Codice dei contratti pubblici ha apportato modifiche significative all’allegato II.14, introducendo innovazioni finalizzate a rafforzare il controllo sui materiali, garantire maggiore trasparenza nelle modifiche contrattuali, digitalizzare la gestione della contabilità dei lavori e ridefinire i criteri per la determinazione dei compensi spettanti ai collaudatori.

Un primo intervento riguarda l’accettazione dei materiali: il direttore dei lavori acquisisce un potere rafforzato nel rifiutare materiali e componenti che, in qualunque momento, risultino non conformi alle normative tecniche o ai documenti contrattuali. In tal caso, l’esecutore ha l’obbligo di rimuoverli e sostituirli a proprie spese, con registrazione del rifiuto negli atti contabili ufficiali. Qualora l’esecutore non provveda alla rimozione nel termine prescritto, la stazione appaltante può agire in sostituzione, rivalendosi sui costi sostenuti. Il correttivo introduce inoltre strumenti digitali interoperabili per la registrazione dei controlli sui materiali, garantendo maggiore tracciabilità e coerenza con le metodologie digitali previste dall’art. 43 del Codice.

Un’altra modifica di rilievo riguarda la pubblicazione delle modifiche contrattuali. La stazione appaltante ha l’obbligo di comunicare all’ANAC ogni variazione ai contratti pubblici entro 30 giorni dal loro perfezionamento. Queste informazioni verranno poi pubblicate sulla sezione “Amministrazione Trasparente” del sito istituzionale, con l’indicazione dei dettagli essenziali, tra cui l’oggetto dell’opera, l’amministrazione coinvolta, l’aggiudicatario e il valore della modifica. L’introduzione di questo obbligo risponde all’esigenza di garantire un maggior livello di trasparenza e monitoraggio sulle variazioni contrattuali, prevenendo eventuali abusi o modifiche non giustificate.

In tema di contabilità dei lavori, il correttivo introduce l’obbligo di utilizzare software digitali con formati aperti e non proprietari, evitando così limitazioni concorrenziali tra i fornitori di tecnologie e assicurando autenticità e sicurezza nella gestione dei dati. Viene inoltre disciplinata la contabilità per i contratti di lavori di importo inferiore a 40.000 euro, per i quali è prevista una modalità semplificata, verificata direttamente dal direttore dei lavori. Questo intervento mira a ridurre gli oneri amministrativi per gli appalti di modesta entità, garantendo al contempo il rispetto dei principi di tracciabilità e controllo.

Un altro intervento rilevante riguarda il compenso spettante ai collaudatori, per il quale viene introdotta una disciplina più dettagliata, con criteri differenziati per dipendenti pubblici interni ed esterni alla stazione appaltante. Il correttivo stabilisce che i collaudatori interni percepiscano un compenso determinato ai sensi dell’articolo 116 del Codice, mentre per i collaudatori esterni il compenso è regolato dal decreto ministeriale del 17 giugno 2016. Inoltre, nei casi di commissione di collaudo, il compenso non viene calcolato singolarmente per ogni membro, ma viene suddiviso tra i componenti, con una maggiorazione del 30% per il presidente della commissione. Infine, viene introdotta la possibilità di riconoscere un rimborso spese forfettario del 30% del compenso spettante, che può salire al 60% nei collaudi in corso d’opera, garantendo una copertura più chiara e strutturata per i costi sostenuti dai collaudatori.

Infine, il correttivo fornisce una definizione più precisa dei servizi e delle forniture di particolare importanza. Sono considerati tali, a prescindere dall’importo, gli interventi caratterizzati da particolare complessità tecnologica, la necessità di competenze multidisciplinari, l’uso di processi produttivi innovativi o esigenze organizzative specifiche della stazione appaltante. Per le forniture, invece, viene fissata una soglia economica di 500.000 euro, oltre la quale un appalto rientra automaticamente tra le forniture di particolare importanza. Questa classificazione permette una gestione più mirata degli affidamenti di maggiore rilievo, consentendo una selezione più accurata delle procedure e una maggiore attenzione ai criteri di qualificazione degli operatori economici.

BOX: Il correttivo rafforza controllo, trasparenza e digitalizzazione: materiali certificati, contabilità elettronica, pubblicità obbligatoria delle modifiche contrattuali e nuova disciplina dei compensi ai collaudatori.

7. Considerazioni conclusive

Il correttivo al Codice dei contratti pubblici rappresenta un’evoluzione normativa di rilievo, che mira a superare alcune criticità emerse nella prima applicazione del D.Lgs. n. 36/2023 e a rendere la fase di esecuzione dei contratti pubblici più lineare, trasparente e conforme agli obiettivi di semplificazione e digitalizzazione. L’intervento non si è limitato ad affinare aspetti procedurali, ma ha inciso su elementi sostanziali quali le modalità di controllo dell’esecuzione del contratto, la disciplina del subappalto, il regime delle varianti e le condizioni economiche delle imprese affidatarie.

Ad avviso di chi scrive, infatti, l’obiettivo principale delle modifiche introdotte è quello di bilanciare l’esigenza di flessibilità operativa con la necessità di garantire un maggiore rigore nei controlli e nella gestione delle risorse pubbliche. Il rafforzamento delle norme in materia di collaudo e accettazione dei materiali contribuisce a garantire standard qualitativi più elevati, mentre l’introduzione di strumenti digitali per la contabilità dei lavori e la gestione delle modifiche contrattuali punta a migliorare la trasparenza e la tracciabilità dell’intero processo.

Di particolare rilievo è la regolamentazione più stringente del subappalto, che cerca di favorire una maggiore partecipazione delle PMI senza compromettere la qualità dell’esecuzione. Anche la ridefinizione delle penalità e premialità rientra in un disegno più ampio volto a incentivare il rispetto dei tempi contrattuali, evitando al contempo il rischio di sovrasanzioni che potrebbero penalizzare le imprese in situazioni non dipendenti dalla loro volontà.

Il nuovo assetto normativo introduce inoltre una maggiore chiarezza sulla distinzione tra varianti ordinarie e sostanziali, chiudendo le aree grigie che in passato avevano generato contenziosi e interpretazioni difformi tra le stazioni appaltanti. L’obbligo di motivare e pubblicare le modifiche contrattuali rafforza i principi di trasparenza e accountability nell’azione amministrativa.

Nel complesso, il correttivo segna un passo avanti verso una gestione più moderna ed efficiente dei contratti pubblici, anche se la sua concreta applicazione dipenderà dall’efficacia delle misure attuative e dalla capacità delle amministrazioni di adeguarsi alle nuove regole. La digitalizzazione, il rafforzamento dei controlli e la maggiore attenzione alla tutela delle PMI sono elementi positivi, ma sarà fondamentale monitorare gli effetti pratici delle novità introdotte per garantire che gli obiettivi di semplificazione e trasparenza siano realmente raggiunti.