La P.A. può acquisire un bene gravato da ipoteca? 

(Corte dei Conti, sez. regionale Piemonte, deliberazione n. 90/2023)

1. Il quesito

Un comune della regione pone alla sezione il quesito per cui “Ferma la necessità di un’approfondita istruttoria, che documenti la ragionevolezza e l’utilità dell’acquisto del bene immobile, la finalità pubblica perseguita e i costi/benefici dell’operazione” l’ente “può accettare la cessione a titolo gratuito di bene immobile (un’esigua porzione di sedime stradale già utilizzato ad uso pubblico) disposta a suo favore da un privato se il bene è gravato di ipoteca o è tenuto in ogni caso a richiedere al privato la cancellazione dell’ipoteca a sue spese?”.

Viene in considerazione, pertanto, e la sezione fornisce pronta risposta con la deliberazione n. 90/2023) la possibilità di “gravarsi” con l’acquisizione di una ipoteca che potrebbe esporre l’ente ad una successiva richiesta (e perdere il bene) da parte del creditore. La lettura delle deliberazioni è importante visto che si tratta di casistica che, spesso, in particolare gli uffici tecnici (e più in generale il responsabile del patrimonio) devono affrontare.

• L’analisi: l’acquisizione di beni immobili

Il collegio evidenzia che il quesito ha due differenti aspetti che meritano analisi separata. La prima questione è quella della legittimità dell’acquisizione di un bene immobile.   Sul punto, si anticipa nulla osta.

E nella deliberazione, infatti si legge che in materia di acquisti immobiliari da parte degli enti locali, “in linea generale, non si rilevano impedimenti di tipo legislativo”.

I giudici ricordano i passaggi normativi ed in particolare l’art. 12, comma 1 ter, del decreto – legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, che ha subordinato l’acquisto di immobili, a decorrere dal primo gennaio 2014, a una previa valutazione da parte dell’Ente della sua indispensabilità e indilazionabilità nonché ad una attestazione di congruità del prezzo di acquisto da parte dell’Agenzia del Demanio. Le limitazioni in parola, dell’autonomia negoziale degli enti territoriali sono venute  meno, “a decorrere dall’anno 2020, per effetto dell’art. 57, comma 2, lettera f) del decreto legge 26 ottobre 2019, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 2019, n.157, secondo il quale:” a decorrere dall’anno 2020, alle regioni, alle province autonome di Trento e di Bolzano, agli enti locali e ai loro organismi e enti strumentali, come definiti dall’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.118, nonché ai loro enti strumentali in forma societaria cessano di applicarsi le seguenti disposizioni in materia di contenimento e riduzione della spesa (…..): f) articolo 12, comma 1 ter, del decreto legge 6 luglio 2011, n.98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n.111”.

Pertanto, stante l’attuale impianto normativo, “gli enti locali possono acquistare beni immobili senza necessità di dimostrare il carattere indispensabile e indilazionabile dell’acquisto e la congruità del prezzo (Corte dei conti, Sez. Campania, n.52/2021/PAR e Sez. Puglia, n.99/2020/PAR)”. Evidentemente, poi, nessun problema si pone se l’acquisto è a titolo gratuito.

Ovviamente, si poteva tacere il fatto che “L’acquisto di un immobile, tuttavia, anche senza la corresponsione di un prezzo, comporta alcuni oneri per l’ente cessionario: a titolo esemplificativo, oneri di manutenzione, ordinaria e straordinaria, e responsabilità derivante dal titolo di proprietà sulla cosa (art. 2051 c.c.). Ne deriva, quindi, che gli atti coi quali l’Amministrazione disporrà l’acquisto dovranno essere sorretti da una idonea istruttoria che valuti l’utilità pubblica del bene e da una congrua motivazione che dia atto del rispetto dei principi generali che regolano l’azione amministrativa, così come positivizzati nell’art. 1, comma 1, della legge 241/90, e come delineati dagli artt. 81 e 97, Cost.”

• L’acquisizione di un immobile gravato da ipoteca

L’aspetto, evidentemente di maggior rilevanza, riguarda però la possibilità di farsi carico, nell’acquisizione, di una ipoteca e quindi di una posizione creditoria rafforzata che può esporre l’ente a importanti responsabilità. 

L’analisi, in questo caso, prende le mosse dalla questione della possibilità, o meno, del rilascio – da parte dell’ente pubblico -, di garanzie.

La disciplina, in questo caso, si rinviene direttamente nell’art. 207, D.lgs. 267/2000 e dall’art. 3, comma 17, della legge 24 dicembre 2003, n.350.

Queste disposizioni, “tuttavia, non prevedono espressamente il rilascio di ipoteca, ma, anzi, l’art. 207 Tuel prevede esclusivamente la disciplina per il rilascio di fideiussione. Il prevalente orientamento della giurisprudenza contabile ha ritenuto che non vi siano ostacoli al rilascio di garanzie diverse dalla fideiussione, a patto che il rilascio delle stesse sia previsto dal regolamento di contabilità dell’ente (ex multis Corte dei conti, Sez. Lombardia, n.823/2010/PAR)”.

Con la modifica del comma 4 dell’art. 152 Tuel, in seguito all’attuazione della contabilità armonizzata, effettuata ad opera del D.lgs. n. 126/2014, è intervenuta una limitazione della capacità dei regolamenti di contabilità di derogare ai principi generali stabiliti dal Testo Unico, “con la conseguenza che, a fronte di un orientamento che ha confermato la possibilità per gli enti di rilasciare garanzia ipotecaria (Corte dei conti, Sez. Veneto, n. 163/2017/PRSP) se ne è prospettato un altro maggiormente dubitativo (Corte dei conti, Sez. Marche, n.138/2015/PRSE)”.

La particolarità del caso prospettato, però, è che il quesito posto nel caso di specie non riguarda il rilascio di garanzia ma all’acquisto di un bene che risulti già gravato “da ipoteca e, quindi, non assoggettabile alle regole proprie sul rilascio di garanzie. In tal senso si è recentemente espressa questa Sezione su una fattispecie simile (Corte dei conti, Sez. Piemonte, n.76/2023/PAR)”.

Seppure vero, pertanto, che nulla osta all’acquisizione di un bene, assegnato a titolo gratuito, evidenti implicazioni tecnico/contabile ha le questioni dell’ipoteca.   

Nel ricostruire la situazione in cui si verrebbe a trovare l’ente locale acquirente, la sezione segnala ricorda che “l’ipoteca è un diritto reale di garanzia su cosa altrui avente lo scopo di costituire una garanzia specifica a favore del creditore ipotecario: il bene sul quale è costituita ipoteca, infatti, resta di proprietà di chi, debitore o terzo, lo ha dato in ipoteca e può essere dal proprietario liberamente alienato”.

Non si deve sottovalutare, quindi, il fatto che “Il creditore ipotecario, tuttavia, acquista sul bene un duplice diritto: quello di procedere ad esecuzione forzata sul bene anche nei confronti del terzo acquirente (cosiddetto diritto di seguito) e quello di soddisfarsi sul prezzo ricavato dalla vendita forzata del bene, con preferenza rispetto agli altri eventuali creditori del medesimo debitore”.

La particolare condizione è che il bene ipotecato, se può liberamente circolare, impone al “terzo che lo acquista compera un bene gravato da ipoteca” una esposizione “all’azione esecutiva del creditore ipotecario (artt. 2808, comma 1, e 2858 c.c.)”.

E’ chiaro quindi che l’ente acquirente diventa a sua volta debitore entrando in un rapporto da cui era totalmente estraneo con la conseguenza che “alla scadenza del credito, a garanzia del quale l’ipoteca fu costituita, il creditore non pagato ha diritto di promuovere la vendita forzata del bene anche nei confronti del terzo acquirente, il quale, per evitare la vendita forzata, ha tre possibilità: o paga egli stesso il creditore ipotecario, liberando il bene dall’ipoteca; o effettua il rilascio del bene ipotecato, ai sensi dell’art. 2861 c.c.; o, infine, libera il bene dall’ipoteca tramite la cosiddetta purgazione ai sensi dell’art. 2889 e ss. c.c.”

La conclusione, anche ovvia, della sezione è che “il Comune acquirente dovrà valutare attentamente i possibili risvolti che si profilano. In particolare, il bene acquistato, se non liberato dall’ipoteca e se appartenente al patrimonio disponibile del Comune, sarà sempre soggetto a possibile azione espropriativa da parte del creditore ipotecario in caso di insolvenza del debitore, con la conseguenza che un bene che è stato acquistato ai fini di un pubblico utilizzo, potrebbe essere sottratto a tale destinazione facendo venir meno la giustificazione dell’intera operazione”.

• Considerazioni pratiche 

La sezione, quindi, non fornisce, non potrebbe, una risposta definitiva ma è chiaro che – sotto il profilo della regolarità tecnica (che nel ragionamento sopra esposto compete al responsabile del patrimonio normalmente l’ufficio tecnico) – la risposta del funzionario deve essere ben meditata. Acquisire un bene gravato da ipoteca, pur se gratuito, non porta alcun vantaggio all’ente caso mai, sotto il profilo tecnico, il funzionario deve, per poter rispondere alla questione della regolarità,  chiedere che l’acquisizione avvenga senza l’ipoteca

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Redazione MediAppalti

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