Gli incentivi per funzioni tecniche nel nuovo codice degli appalti

Introduzione

È noto che il Consiglio dei Ministri, nella seduta del 16 dicembre 2022, ha approvato in lettura preliminare il testo del nuovo codice degli appalti. 

E’ attualissima, tra l’altro, la questione dell’entrata in vigore del testo in parola. Evidentemente una entrata in vigore di nuove norme proprio nel frangente di attuazione degli appalti del PNRR/PNC rischierebbe di accentuare le già gravi difficoltà operative per cui, da più parti – e molto probabilmente accadrà -, si suggerisce l’entrata in vigore del nuovo testo direttamente al primo gennaio 2024.

Al netto di quanto, riveste sicuro interesse affrontare già alcune questioni poste dal nuovo codice ed in particolare – per limitare l’indagine -, sul tema sempre di interesse relativo agli incentivi alle funzioni tecniche.

Gli incentivi per funzioni tecniche, nel nuovo codice, trovano specifica disciplina nell’articolo 45 contenuto nel libro I, parte IV rubricato “Della progettazione”. La norma, esplicitamente, rinvia all’allegato I.10 per l’elenco delle attività incentivabili.

Come si legge nella relazione tecnica che accompagna il testo del codice e gli allegati, la previsione, sebbene semplificata rispetto alla versione precedente contenuta nell’art. 113 del d.lgs. 50/2016, reca una disciplina “non limitata alle linee generali, ma estesa a profili di dettaglio, e ciò allo scopo di prevenire le difficoltà e le incertezze in cui incorrono le amministrazioni nella fase applicativa, anche per i timori di responsabilità amministrativa connessa all’erogazione di incentivi non dovuti. La finalità è quella di stimolare, attraverso la corretta erogazione degli incentivi, l’incremento delle professionalità interne all’amministrazione e il risparmio di spesa per mancato ricorso a professionisti esterni”.

Oggettivamente, la riscrittura, come si vedrà, in certi punti delle norme valgono realmente a chiarirne l’ambito applicativo evitando facili contenziosi.

BOX: Al netto di quanto riveste sicuro interesse affrontare già alcune questioni poste dal nuovo codice ed in particolare – per limitare l’indagine -, sul tema sempre di interesse relativo agli incentivi alle funzioni tecniche.

Primo comma – il mutamento della rubrica dell’articolo

La prima annotazione che deve essere espressa riguarda la stessa rubrica dell’articolo 45 oggi declinata in un “Incentivi alle funzioni tecniche” (e quindi non “per” le funzioni tecniche come l’attuale codice prevede all’articolo 113).

Il primo comma puntualizza – secondo disposizioni già note -, che “Gli oneri relativi alle attività tecniche indicate nell’allegato I.10 sono a carico degli stanziamenti previsti per le singole procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti. In sede di prima applicazione del codice, l’allegato I.10 è abrogato a decorrere dalla data di entrata in vigore di un corrispondente regolamento emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici, che lo sostituisce integralmente anche in qualità di allegato al codice”.

Nella relazione tecnica, che accompagna il testo del codice, si segnala che il comma in parola stabilisce che le risorse per remunerare le attività tecniche continuano a caricare sugli stanziamenti relativi alle procedure di affidamento, estendendo la previsione alle attività tecniche relative a tutte le procedure e non solo all’appalto.

L’annotazione, ovvero il riferimento alle procedure piuttosto che alla “gara” chiarisce una volta per tutte che risultano incentivati anche le ipotesi di affidamento diretto “puro”, le concessioni e il project financing.  Si superano, in tal modo, evidenziano quindi gli estensori delle norme, le difficoltà discendenti dalla vigente formulazione che, a parità di funzioni tecniche svolte, consentiva l’erogazione dell’incentivo ai dipendenti solo in caso di appalti ed escludeva tutte le altre procedure e gli affidamenti diretti.

Oggettivamente, la modifica ha rilievo visto che sottolinea che l’attività contrattuale non si esaurisce solo nel frangente dell’assegnazione dell’appalto ma implica (e quindi anche nel caso di affidamento diretto, si pensi di lavori) delle attività e responsabilità comunque di rilievo.  

Per le attività incentivabili, la disposizione rinvia a un allegato al codice che contiene l’elenco – tassativo – delle attività tecniche da remunerare. Le attività richiamate sono praticamente simili a quelle attuali.

Più in dettaglio, l’allegato riproduce, in modo più analitico e preciso il contenuto del comma 1 dell’attuale articolo 113, d.lgs. n. 50/2016, nella parte in cui indicava in modo più generico le “funzioni tecniche” a cui favore devono essere stanziati gli incentivi disciplinati dallo stesso articolo.

In pratica, l’allegato I.10 (al Libro I), rubricato “Attività tecniche a carico degli stanziamenti previsti per le singole procedure” precisa che le funzioni incentivabili sono:

– Programmazione della spesa per investimenti;

– Responsabile unico del progetto;

– Collaborazione all’attività del Responsabile unico del progetto (responsabili e addetti alla gestione tecnico-amministrativa dell’intervento)

– Redazione del Documento di fattibilità delle alternative progettuali;

– Redazione del Progetto di fattibilità tecnica ed economica;

– Redazione del progetto esecutivo;

– Coordinamento per la sicurezza in fase di progettazione;

– Verifica del progetto ai fini della sua validazione;

– Predisposizione dei documenti di gara;

– Direzione dei lavori;

– Ufficio di direzione dei lavori (Direttore/i operativo/I, Ispettore/i di cantiere);

– Coordinamento per la sicurezza in fase di esecuzione;

– Direzione dell’esecuzione;

– Collaboratori del Direttore dell’esecuzione

– Coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione;

– Collaudo tecnico-amministrativo;

– Regolare esecuzione;

– Verifica di conformità;

– Collaudo statico (ove necessario).

Secondo comma – destinazione delle risorse finanziarie

Ai sensi del comma 2 “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti destinano risorse finanziarie per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti specificate nell’allegato I.10 di cui al comma 1 e per le finalità indicate al comma 5, a valere sugli stanziamenti di cui al comma 1, in misura non superiore al 2 per cento dell’importo dei lavori, dei servizi e delle forniture, posto a base delle procedure di affidamento. Il presente comma si applica anche agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui è nominato il direttore dell’esecuzione. È fatta salva, ai fini dell’esclusione dall’obbligo di destinazione delle risorse di cui al presente comma, la facoltà delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti di prevedere una modalità diversa di retribuzione delle funzioni tecniche svolte dai propri dipendenti”.

Il comma in parola contiene alcune novità e conferme rispetto all’attuale disciplina. In questo senso, tra le conferme, si ribadisce che il limite percentuale (il due per cento) delle risorse che, a valere sugli stanziamenti

delle procedure di affidamento, possono essere destinate alle remunerazioni delle funzioni tecniche e alle ulteriori finalità contemplate dalla disposizione. Il limite massimo – si spiega nella relazione tecnica -,   è volto ad evitare l’espansione incontrollata della spesa in questione (sul punto cfr. Corte dei conti, sezione delle autonomie, delibera n. 6/SEZAUT/2018/QMIG).

Si ribadisce, inoltre, che la disciplina si applica anche agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui sia nominato il direttore dell’esecuzione. È, in ogni caso, fatta salva la possibilità per le stazioni appaltanti e gli enti concedenti di prevedere una modalità diversa di remunerazione delle funzioni tecniche del proprio personale. In tal caso, l’incentivo non si applica, escludendo qualunque sovraincentivazione.

L’ultimo periodo, ovvero la possibilità della stazione appaltante di procedere con modalità alternative per compensare le attività appare “oscuro” ed anche problematico (di che tipo di spese si tratta?). Non a caso in Conferenza regioni, e con l’ANCI, si è proposta l’eliminazione di detta possibilità che, oggettivamente, potrebbe creare qualche problema (sicuramente sotto il profilo applicativo). 

BOX: Il comma 2 contiene alcune novità e conferme rispetto all’attuale disciplina. In questo senso, tra le conferme, si ribadisce che il limite percentuale (il due per cento) delle risorse che, a valere sugli stanziamenti delle procedure di affidamento, possono essere destinate alle remunerazioni delle funzioni tecniche e alle ulteriori finalità contemplate dalla disposizione.

Terzo comma – l’esigenza del regolamento interno

Il terzo comma ribadisce l’esigenza di un regolamento interno che disciplina il riparto e condizioni di erogazione (fermo restando che gli incentivi devono essere previsti nel fondo sviluppo delle risorse umane e non più si prevede il c.d. fondo incentivi). In questo modo, il comma 3 puntualizza che “L’80 per cento delle risorse di cui al comma 2, è ripartito, per ogni opera, lavoro, servizio e fornitura, tra il RUP e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2, nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione. I criteri del relativo riparto, nonché quelli di corrispondente riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro, a fronte di eventuali incrementi ingiustificati dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, sono stabiliti con regolamento delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti adottato secondo i rispettivi ordinamenti entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore del codice”.

Come anticipato, attuando una notevole semplificazione rispetto all’attuale previsione (che prevede la costituzione del c.d. fondo incentivi in cui effettuare il giro contabile – dal capitolo interessato al fondo incentivi per poter procedere, in spesa, con l’erogazione concreta), si precisa che gli incentivi sono erogati direttamente al personale dipendente.

L’erogazione avviene senza la confluenza nel fondo per l’incentivazione come previsto dal vigente articolo 113 del d.lgs. 50/2016, attuando una notevole semplificazione sul piano finanziario, burocratico e contabile. Si specifica che: i) l’incentivo è ripartito tra il RUP e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate nell’allegato nonché tra i loro collaboratori; ii) gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione.

La norma, quindi, rinvia al regolamento della singola amministrazione per la determinazione dei criteri del riparto delle somme, ivi compresa (con una previsione in chiave di incentivo al rispetto di tempi e costi) la riduzione delle risorse a fronte di eventuali incrementi di tempi o costi rispetto a quanto previsto dal progetto esecutivo. Il regolamento rappresenta un momento fondamentale pur in apertura della Corte dei Conti sulla possibilità di una adozione postuma ma è bene che le stazioni appaltanti si uniformino ai dettati normativi. 

Quarto comma – l’erogazione dell’incentivo

Il quarto comma si occupa dei compiti del soggetto che dovrà procedere con l’erogazione. A sommesso avviso occorrerà sempre distinguere tra soggetto liquidatore (normalmente il responsabile del servizio interessato che verificherà la relazione del proprio RUP) e l’ufficio che materialmente predisporrà i mandati ovvero servizio finanziario/servizio del personale. Quest’ultimo in posizione di terzietà dovrà verificare la relazione e la sua congruità rispetto a quanto declinato nel regolamento interno e alle norme (compresi i pareri della Corte dei Conti).

Il comma introduce importanti novità laddove dispone (nel secondo periodo) che “l’incentivo complessivamente maturato dal dipendente nel corso dell’anno di competenza, anche per attività svolte per conto di altre amministrazioni, non può superare il trattamento economico complessivo annuo lordo percepito dal dipendente”. La novità, pertanto, è il superamento del tradizionale 50% del trattamento.

Dal terzo periodo di precisa, secondo norme già note, che “L’incentivo eccedente, non corrisposto, incrementa le risorse di cui al comma 5 (nda il fondo spese “tecnologiche” e/o di formazione specialistica). Per le amministrazioni che adottano i metodi e gli strumenti digitali per la gestione informativa dell’appalto il limite di cui al primo periodo è aumentato del 15 per cento. Incrementa altresì le risorse di cui al comma 5 la parte di incentivo che corrisponde a prestazioni non svolte dai dipendenti, perché affidate a personale esterno all’amministrazione medesima oppure perché prive dell’attestazione del dirigente”.

L’ultimo periodo della norma in parola, dedicata al personale dirigenziale, nonostante qualche dubbio residuato anche nella formulazione dell’ultimo degli schemi, si risolve nel senso tradizionale con la precisazione che le disposizioni relative agli incentivi “non si applicano al personale con qualifica dirigenziale”.

A maggior chiarimento, sul comma, nella relazione tecnica si legge che “Il comma 4 subordina l’erogazione dell’incentivo di cui al comma precedente all’accertamento e attestazione, ad opera del responsabile del servizio della struttura competente o da altro dirigente incaricato, dell’effettivo svolgimento, da parte del dipendente, delle specifiche funzioni tecniche. È previsto un tetto massimo individuale: gli importi complessivamente maturati (secondo il criterio della competenza, a prescindere dalla data di pagamento) nel corso dell’anno di competenza, anche per attività svolte per conto di altre amministrazioni, non possono superare il trattamento economico complessivo annuo lordo percepito dal dipendente, l’ammontare eccedente incrementa la quota di incentivo alle finalità di cui al comma 5. Alle medesime finalità sono destinale le quote di incentivo non erogato per prestazioni non svolte o prive dell’attestazione del dirigente”.

Quinto comma – il restante 20%

Il quinto comma, anche in questo caso, secondo principi e regole operative già note – con importanti modifiche comunque sancite nel comma 6 e 7 dell’articolo 45 -, si occupa del c.d. quotino del 20% (sull’80%) che non viene erogato come incentivo.

La norma rammenta che “5. Il 20 per cento delle risorse finanziarie di cui al comma 2, escluse le risorse che derivano da finanziamenti europei o da altri finanziamenti a destinazione vincolata, incrementato delle quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte o prive dell’attestazione del dirigente, oppure non corrisposto per le ragioni di cui al comma 4, secondo periodo, è destinato ai fini di cui ai commi 6 e 7”.

Il comma pertanto, prevede che la residua percentuale delle risorse indicate al comma 2 (20 per cento), con esclusione – come oggi anche previsto nell’articolo 113 -, delle somme a destinazione vincolata, sia destinata a una serie di finalità, specificate ai successivi commi 6 e 7. Come già chiarito le somme in questione sono incrementate dai seguenti importi: i) importi relativi a prestazioni non svolte o prive dell’attestazione del dirigente; ii) importi eccedenti il limite massimo annuo previsto al comma 4 per ciascun dipendente”.

BOX: Il quinto comma, anche in questo caso, secondo principi e regole operative già note – con importanti modifiche comunque sancite nel comma 6 e 7 dell’articolo 45 -, si occupa del c.d. quotino del 20% (sull’80%) che non viene erogato come incentivo.

La destinazione del fondo “spese”

I commi 6 e 7 chiariscono la destinazione del fondo di cui si è detto in relazione al comma 5 con importanti novità rispetto all’attuale disciplina.

Più in dettaglio, ai sensi del comma 6, “con le risorse di cui al comma 5 l’ente acquista beni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, anche per incentivare: a) la modellazione elettronica informativa per l’edilizia e le infrastrutture; b) l’implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa; c) l’efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche per i controlli”.

Ai sensi del successivo comma (7) si puntualizza, ulteriormente, che “Una parte delle risorse di cui al comma 5 è in ogni caso utilizzata: a) per attività di formazione per l’incremento delle competenze digitali dei dipendenti nella realizzazione degli interventi; b) per la specializzazione del personale che svolge funzioni tecniche; c) per la copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale”.

Nella relazione tecnica si chiarisce che i commi ultimi citati indicano le destinazioni delle risorse dei commi precedenti. Tra queste, in particolare, si segnalano l’obbligo di destinazione alla formazione per l’incremento delle competenze digitali, alla specializzazione del personale che svolge funzioni tecniche, all’assicurazione obbligatoria del personale. Infine il comma 8 prevede che una quota degli incentivi previsti dal comma 2, non superiore al 25 per cento possono essere destinate alle funzioni tecniche svolte dal personale delle centrali di committenza.