PNRR, variazioni di bilancio e modifica degli atti di programmazione

Premesse

Gli interventi del PNRR/PNC, in tempi recenti, sono stati interessati non solo da precise disposizioni in tema di appalti ma anche da una serie di semplificazioni sulla contabilizzazione e da una serie di indicazioni in tema di rendicontazione.

Disposizioni, soprattutto le semplificazioni di tipo contabile, che dovrebbero consentire una gestione maggiormente tempestiva in modo da velocizzare i vari atti per giungere al completamento previsto, in via generale, per il 2026.

1. Le variazioni di bilancio

La contabilizzazione dei finanziamenti PNRR/PNC è consentita anche attraverso delle variazioni di bilancio – oltre i classici termini previsti dal Decreto legislativo 267/2000 – possibili fino al 31 dicembre anche per enti che si trovassero in gestione provvisoria e quindi dopo la scadenza del 31 dicembre se non risultasse posposto il termine di approvazione del bilancio o dopo la scadenza del termine di proroga (o anche in esercizio provvisorio ipotizzando l’allungamento dei termini di approvazione dei bilanci praticamente fisiologico anche per le recenti problematiche, si pensi ad esempio alla questione del “caro energia”).

Sulla possibilità di adottare variazioni di bilancio secondo questi termini dilatati già il DL 77/2021 (convertito con legge n. 108/2021) c.d. secondo decreto semplificazioni che segue il primo decreto semplificazioni – finalizzato a consentire la gestione della ripresa post pandemica.

In questo senso l’articolo 15, comma 4-bis del decreto legge 77/2021 prevede che gli enti locali che si trovassero “in esercizio provvisorio o gestione provvisoria” risultano autorizzati per un quinquennio ovvero nel periodo dal 2021 al 2026 “a iscrivere in bilancio i relativi finanziamenti di derivazione statale ed europea per investimenti mediante apposita variazione, in deroga a quanto previsto dall’articolo 163 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e dall’allegato 4/2 annesso al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118”.

Questa previsione viene affiancata alle semplificazioni previste in tema di accertamento. Questione che riguarda in particolare il responsabile del procedimento di spesa (che potrebbe non coincidere con il RUP).

A differenza delle regole ordinarie in materia di accertamento che richiedono una verifica certosina (ai sensi dell’articolo 179, primo comma, del decreto legislativo 267/2000) delle ragioni del credito e della sussistenza del titolo giuridico che consente di accertare (ad esempio la determinazione di impegno dell’ente finanziatore), in questo caso, o meglio in relazione ai finanziamenti PNRR/PNC, è possibile effettuare il c.d. accertamento semplificato ovvero sulla base di una semplice delibera di riparto e/o di assegnazione del contributo senza che sia necessario, da parte dell’ente che finanzia, il formale impegno di spesa.

In questo senso, l’articolo 15 del DL 77/2021, ma al comma 4, puntualizza che gli enti attuatori degli interventi PNRR/PNC (e quindi i beneficiari dei finanziamenti) possono procedere all’accertamento – con atto adottato dal responsabile del procedimento di spesa – “le entrate derivanti dal trasferimento delle risorse del PNRR e del  PNC sulla base della formale deliberazione di riparto o assegnazione del contributo a proprio favore, senza  dover attendere l’impegno dell’amministrazione erogante, con imputazione agli esercizi di esigibilità ivi previsti”.

L’ultimo inciso, sulla esigibilità, implica la predisposizione di un cronoprogramma da parte di chi predispone l’atto di accertamento che distingua il tempo di erogazione effettiva.  

La contabilizzazione dei finanziamenti PNRR/PNC è consentita anche attraverso delle variazioni di bilancio – oltre i classici termini previsti dal Decreto legislativo 267/2000 – possibili fino al 31 dicembre.

2. La programmazione del PNRR/PNC

Le variazioni di bilancio, evidentemente, andranno di pari passo con la variazione, per semplificare anche altri documenti di programmazione in particolare del DUP e del piano esecutivo di gestione (e se del caso anche del piano dettagliato degli obiettivi e quindi del piano performance).

In primo luogo andrà modificata la programmazione dei lavori pubblici (in caso di nuovi interventi per importi pari o superiori ai 100mila euro) e il programma biennale beni/servizi in caso di nuovi interventi, sempre al netto dell’IVA, di importo pari o superiore ai 40mila.

La questione della modifica dei programmi in parola, e del DUP, risulta particolarmente importante – come in altre circostanze si è segnalato – per i comuni non capoluogo.    

E’ ampiamente noto che i comuni non capoluogo, ai sensi dell’articolo 52 del DL 77/2021 non possono direttamente procedere per l’aggiudicazione di appalti finanziati anche solo in parte dal PNRR/PNC.

Sul tema è intervento anche il Ministero dell’Interno chiarendo che detti comuni possono operare solo nell’ambito dei 40mila euro per beni e servizi e infra 150 mila euro in caso di lavori. Solo se in possesso della qualificazione – sistema non ancora operante nel nostro Paese – le stazioni appaltanti possono procedere con aggiudicazione di appalti beni/servizi finanziati anche solo in parte dal PNNR/PNC infra il sottosoglia comunitario (215mila euro e 750mila per servizi sociali) e per lavori di manutenzione ordinaria infra 1milione di euro, per lavori solo infra 150mila euro.

Su questo aspetto, e su quali siano le dinamiche corrette per procedere non esiste ancora una posizione ufficiale (es. il Ministero del Lavoro con una faq ha evidenziato che nel regime transitorio la qualificazione si desume dalla sola iscrizione AUSA mentre IFEL ha negato questa possibilità). La seconda posizione sembra, evidentemente maggiormente aderente al dato normativo.

In ogni caso, in assenza di posizione ufficiale al di sopra delle somme sopra indicate (40/000/150mila) sembra quanto meno opportuno seguire le indicazioni della norma (art. 52 DL 77/2021).

Per effetto di quanto il comune non capoluogo deve rivolgersi ad un ente sovracomunale ovvero alla stazione appaltante anche non qualificata dell’unione dei comuni, della provincia, della città metropolitana o del comune capoluogo.          

Questa doverosa puntualizzazione è fondamentale perché gli enti (comuni non capoluogo) che ancora non avessero provveduto devono necessariamente procedere con l’approvazione di una apposita convenzione o con l’unione dei comuni, o con la provincia, città metropolitana o comune non capoluogo in cui si concerta la procedura di aggiudicazione. Il riferimento, quindi, su come andrà (e da chi) espletata la competizione dovrà essere indicato anche nei programmi di cui si è detto.

Si impone la modifica della programmazione dei lavori pubblici (in caso di nuovi interventi per importi pari o superiori ai 100mila euro) e il programma biennale beni/servizi in caso di nuovi interventi, sempre al netto dell’IVA, di importo pari o superiore ai 40mila.

3. In tema di rendicontazione (annotazioni utili per il RUP)

Espletate le operazioni di “contabilizzazione” e le gare, uno dei passaggi più delicati che maggiormente interessa il RUP (o comunque il responsabile del servizio titolare dei procedimenti la spesa) è quello relativo alla rendicontazione (in tema dispone, tra le altre, in particolare la circolare n. 9/2022, punto 7.3 dell’allegato rubricato “Procedure di rendicontazione”.

Secondo la struttura verticistica delineata, la struttura tecnica dell’amministrazione centrale raccoglierà le varie istanze dei soggetti attuatori che hanno beneficiato dei finanziamenti. Questi, pertanto, procederanno con le varie richiesta quali, a titolo esemplificativo, il rimborso delle spese che siano già state sostenute. Il soggetto attuatore provvederà a trasmettere all’amministrazione titolare degli interventi i pagamenti sostenuti e le spese maturate per realizzare le prestazioni (lavori/servizi/forniture) secondo il cronoprogramma stabilito; istanze a titolo di anticipazione. In questo caso il soggetto attuatore produrrà – all’amministrazione titolare degli interventi -, i vari giustificativi di spesa e quindi atti di liquidazione, fatture etc). Atti/dati che verranno anche utilizzati in fase di rendicontazione successiva da predisporsi non oltre la successiva richiesta di erogazione; istanze a saldo. 

Le richieste devono essere riscontrate previa raccolta periodica dell’insieme “di spese inserite nelle domande di rimborso presentate dai vari Soggetti attuatori e provvedere alle opportune attività di verifica e controllo formale poste in capo all’Amministrazione centrale titolare dell’intervento”.

Le domande di rimborso vengono trasmesse all’Unità di missione “ai fini della trasmissione da parte di quest’ultimo della richiesta di pagamento al Servizio centrale per il PNRR”. Periodicamente poi verranno avviati i trasferimenti con inclusione delle spese sostenute per l’attuazione degli interventi del Piano, attestandone la regolarità”.

La rendicontazione, come prospettato nell’allegato sopra richiamato, dovrà essere corredata (secondo una elencazione tassativa) e comprendere:

1.         l’elenco dei progetti compresi nella rendicontazione, con indicazione del relativo CUP e delle procedure attivate (CIG);

2.         l’indicazione dei relativi pagamenti e/o costi esposti (in caso di OCS) che vengono rendicontati;

3.         l’attestazione da parte dell’Amministrazione centrale titolare d’intervento sull’affidabilità e ammissibilità delle spese presentate, con indicazione dell’esito positivo dei controlli effettuati;

4.         la dichiarazione che tutte le spese concorrono al rispetto dei principi trasversali DNSH, tagging clima e digitale, gender equality, valorizzazione dei giovani e riduzione dei divari territoriali (ove pertinente);

5.         le check-list che attestino la verifica delle spese sostenute, con indicazione di eventuali carenze/non conformità/errori/irregolarità/presunte frodi rilevate ed eventuali azioni correttive messe in atto.

Una volta effettuate le verifiche sulla regolarità della rendicontazione, e quindi in caso di esito positivo, il responsabile dell’Unità di missione dell’Amministrazione centrale, presenterà al Servizio centrale per il PNRR anche la rendicontazione del conseguimento di milestone e target (quindi degli obiettivi e standard qualitativi).

Espletate le operazioni di “contabilizzazione” e le gare, uno dei passaggi più delicati che maggiormente interessa il RUP (o comunque il responsabile del servizio titolare dei procedimenti la spesa) è quello relativo alla rendicontazione (in tema dispone, tra le altre, in particolare la circolare n. 9/2022, punto 7.3 dell’allegato rubricato “Procedure di rendicontazione”).

BOX: Le Amministrazioni centrali titolari delle misure sono tenute a validare i dati di monitoraggio almeno con cadenza mensile trasmettendoli al Servizio centrale per il PNRR per il tramite di ReGiS.

4. Gli strumenti del monitoraggio

Il nostro Paese ha creato apposita struttura per il monitoraggio degli interventi collegati al PNRR/PNC. 

Il sistema in parola è denominato ReGiS, (come si legge sul sito “Italiadomani”) ed è lo strumento unico con cui le Amministrazioni centrali e territoriali interessate dai finanziamenti in parola devono adempiere agli obblighi di monitoraggio, rendicontazione e controllo delle misure e dei progetti attuativi del PNRR/PNC.

Il sistema risulta composto da tre sezioni:

1.         Misure (riforme e investimenti del PNRR),

2.         Milestone e Target;

3.         Progetti.

Le Amministrazioni centrali titolari delle misure sono tenute a validare i dati di monitoraggio almeno con cadenza mensile trasmettendoli al Servizio centrale per il PNRR per il tramite di ReGiS.

Il sistema in parola può essere utilizzato, praticamente, o come il proprio sistema gestionale o consentendo l’acquisizione automatica delle informazioni necessarie per il monitoraggio.

Per illustrare circa l’approccio corretto al sistema ReGiS sono state pubblicate varie FAQ.

Tra queste particolare rilievo riveste quelle sul funzionamento del sistema (n. 4) in cui al quesito se “Il caricamento dei dati sul sistema ReGiS sostituisce tutti gli obblighi di caricamento dati per il monitoraggio verso gli altri portali”, viene fornita la risposta per cui “il monitoraggio dei dati del PNRR, il Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato ha sviluppato il sistema ReGiS, specificamente rivolto alla rilevazione e diffusione dei dati di monitoraggio del PNRR, nonché a supportare gli adempimenti di rendicontazione e controllo previsti dalla normativa vigente. Il sistema ReGiS garantisce l’assolvimento degli obblighi previsti dal decreto legislativo del 29 dicembre 2011, n. 229 in merito al monitoraggio degli investimenti pubblici”.

Il sistema informativo in parola viene analizzato, tra le altre, nella circolare MEF n. 27 del mese 21 giugno 2022.

La circolare individua alcuni aspetti chiave che si sostanziano:

1.         nei soggetti coinvolti nel processo di monitoraggio;

2.         nelle aree coperte dal sistema ReGiS;

3.         nelle tempistiche di aggiornamento dei dati;

4.         nelle modalità di accesso al sistema e supporto tecnico.

Il sistema, quindi, in tema di PNRR, consente di operare su un unico ambiente. Ed in questo senso, sempre nel documento in commento si legge che “il processo di monitoraggio del PNRR, supportato dal sistema informatico ReGiS, è rivolto a dare contezza del grado di raggiungimento degli obiettivi del Piano e dell’utilizzo delle relative risorse finanziarie, oltre che della messa in opera delle riforme dallo stesso previste. In tale ottica, il processo di monitoraggio riguarda tutte le fasi attraverso cui il PNRR consegue i propri obiettivi e realizza attività e spese, rilevando informazioni e dati che attengono sia alla fase di programmazione delle misure e dei progetti (obiettivi, costi, procedure, tempi e relativi indicatori di misurazione), sia alla loro fase di attuazione (iter procedurali di attivazione di misura e progetti, relative tempistiche, impegni assunti e spesa effettuata)”.

Evidentemente si tratta di un sistema di monitoraggio che deve essere costantemente alimentato da parte dei responsabili dei soggetti attuatori.

In particolare, nella circolare si legge che i soggetti attuatori devono provvedere “con cadenza mensile, ad aggiornare i dati registrati sul sistema e renderli disponibili per le Amministrazioni titolari delle misure ai fini delle operazioni di controllo e validazione di competenza”.

La stessa circolare precisa che “relativamente all’aggiornamento dei dati sul sistema ReGiS, le Amministrazioni titolari delle misure sono tenute ad assicurare la registrazione e la validazione delle informazioni con cadenza mensile, nel termine massimo di 20 giorni successivi all’ultimo giorno di ciascun mese di riferimento dei dati (es. i dati di attuazione al 30 giugno devono essere registrati sul sistema ReGiS e resi disponibili per il MEF SC PNRR entro il 20 luglio). I dati oggetto di aggiornamento sono quelli relativi alle fasi di programmazione ed esecuzione finanziaria, fisica e procedurale delle misure e dei sottostanti progetti”.

Il sistema ReGiS risulta articolato in tre sezioni collegate

5. Le sezioni del sistema

Il sistema ReGiS risulta articolato in tre sezioni collegate, in specie:

1.         La sezione relativa alle Misure (interventi).

Si tratta di una sezione di “competenza” delle amministrazioni centrali titolari delle misure (come la seconda che si vedrà più avanti). La sezione contiene, per semplificare, tutti gli atti propedeutici da cui “scaturisce” il finanziamento e quindi conterrà l’indicazione di “tutte le informazioni relative alle misure/sub-misure di rispettiva competenza, sia a livello di programmazione (classificazione per missioni/componenti, risorse finanziarie, cronoprogrammi di spesa, milestone e target di riferimento, tagging climatico e digitale, indicatori comuni UE, ecc.), sia a livello di attuazione procedurale, fisica e finanziaria”. Inoltre, dovrà contenere i vari atti (es. decreto di concessione del finanziamento) relativi all’esecuzione della misura, realizzazione fisica (che conterrà “i dati quantitativi (numerici) e qualitativi (se pertinenti) relativi alle fasi procedurali espletate, ad esempio, per le procedure di assegnazione delle risorse/selezione dei progetti, quante richieste sono pervenute, quante sono state approvate, la destinazione territoriale delle risorse, ecc.) e l’avanzamento finanziario (es. le richieste di anticipazione etc).   

2.         La sezione “Milestone e Target”.

In questa sezione “le Amministrazioni centrali titolari delle misure del PNRR devono registrare i dati relativi agli obiettivi previsti per le misure di loro competenza (Milestone e Target previsti nella Decisione di approvazione del PNRR) sia a livello di pianificazione (descrizione analitica degli obiettivi, tenuto conto anche delle prescrizioni contenute negli Operational Arrangements, scadenze previste), sia a livello di attuazione”.

3.         La sezione Progetti: in questa sezione i soggetti attuatori devono registrare tutte le informazioni rilevanti che riguardano i progetti di propria competenza.

Per quanto concerne le informazioni che devono rendere i RUP dei soggetti attuatori, queste attengono evidentemente all’esecuzione procedurale e tra questi gli step procedurali, l’esito delle procedure e, in ogni caso, “ogni altra informazione rilevante che riguarda la fase procedurale propedeutica alla messa in opera del progetto, ivi compresi i controlli effettuati dai Soggetti attuatori con i relativi esiti”; la realizzazione fisica (e quindi le “informazioni riguardano il materiale avanzamento dei singoli progetti misurati attraverso gli indicatori specifici appositamente definiti per gli stessi e censiti sul sistema ReGiS”; ed infine l’esecuzione finanziaria.

Sull’esecuzione finanziaria, in particolare i dati da registrare a livello finanziario attengono sostanzialmente a tre livelli:

a)   I trasferimenti ricevuti a fronte delle assegnazioni delle risorse/selezione dei progetti di propria competenza (tale dato sarà proposto dal sistema sulla base delle registrazioni effettuate a monte dall’Amministrazione titolare di misura PNRR cui concorre il progetto);

b) I trasferimenti effettuati dai soggetti attuatori in favore di eventuali soggetti intermediari (nel caso ad esempio di società in house incaricate di aggiudicare i lavori per la realizzazione di investimenti, oppure nel caso di conferimento di risorse in strumenti finanziari/Fondi);

c) Gli impegni assunti e spesa effettuata per la realizzazione del progetto, in corrispondenza dell’approvazione degli Stati di avanzamento lavori (SAL – ove pertinenti – ovvero negli altri documenti formali attestanti l’esecuzione dei progetti (Relazioni periodiche, collaudi, ecc).