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( vote)Il quesito
Il Sindaco di un comune toscano riprende, con il collegio regionale, la questione degli incentivi per funzioni tecniche con particolare riferimento all’ipotesi in cui il quadro economico non riportasse gli importi correlati. Omessa indicazione per mero errore materiale.
Più nel dettaglio precisa che, che il quadro economico del servizio regolarmente appaltato con gara “non riportava, per mera dimenticanza, in modo analitico la somma del 2% da destinare al fondo per lo svolgimento di funzioni tecniche, pur essendo nella sua totalità capiente a tal fine”. Da qui la richiesta se “sia legittimo procedere alla erogazione degli incentivi di cui all’art. 113 del Codice dei contratti pubblici, utilizzando le somme accantonate nel capitolo di spesa riguardante il medesimo servizio”.
L’istruttoria
Il Collegio, espletata la consueta premessa sugli incentivi per funzioni tecniche ex art. 113 e sulla necessità di aver adottato i provvedimenti propedeutici (tra questi, in specie, il regolamento interno) sottolinea che per effetto del disposto di cui all’art. 16 del d.p.r. n. 207/2010 – tuttora vigente ex art. 216 co. 4 d. lgs. n. 50/2016 – “I quadri economici degli interventi sono predisposti con progressivo approfondimento in rapporto al livello di progettazione al quale sono riferiti e con le necessarie variazioni in relazione alla specifica tipologia e categoria dell’intervento stesso e prevedono la seguente articolazione del costo complessivo: (…) b) somme a disposizione della stazione appaltante per: (…) 7 – (…) l’importo relativo all’incentivo di cui all’ articolo 92, comma 5, del codice [ora art. 113 co. 3, d. lgs. 50/2016], nella misura corrispondente alle prestazioni che dovranno essere svolte dal personale dipendente; …”.
In generale in tema di incentivi, la sezione rammenta la posizione della giurisprudenza contabile che si può ritenere unanime nell’individuare “… le condizioni di carattere generale che, in base all’art. 113 del Codice dei contratti pubblici, devono sussistere ai fini dell’incentivabilità di ogni singola funzione tecnica, le quali sono così enucleabili:
a) che l’Amministrazione sia dotata di apposito regolamento interno, essendo questa la condizione essenziale ai fini del legittimo riparto tra gli aventi diritto delle risorse accantonate sul fondo e sede idonea per circoscrivere dettagliatamene le condizioni alle quali gli incentivi possono essere erogati;
b) che le risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi dell’art. 113, comma 2, del Codice siano ripartite, per ciascuna opera, lavoro, servizio e fornitura, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale;
c) che il relativo impegno di spesa sia assunto a valere sulle risorse stanziate nel quadro economico dell’appalto, attraverso la costituzione di un apposito fondo vincolato non superiore al 2% dell’importo dei lavori posti a base di gara;
d) che l’incentivo spettante al singolo dipendente non ecceda il tetto annuo lordo del 50% del trattamento economico complessivo;
e) che, negli appalti di servizi e forniture, sia stato nominato il direttore dell’esecuzione” (così, ex pluribus, Sezione controllo Emilia-Romagna, delib. n. 56/2021/QMIG).”
La questione specifica
Con particolare riferimento al punto c), si legge in deliberazione, ovvero sulla necessità che gli incentivi siano indicati dall’atto dell’approvazione nel quadro economico è stata recentemente affermata anche da Sezione regionale Sardegna (delib. n. 1/2022), la quale ha trattato la questione evidenziando (anche) il profilo attinente alla copertura finanziaria dei relativi oneri, considerati come parte integrante dell’onere complessivo scaturente dall’esecuzione dell’appalto: “… Un secondo elemento da considerare è l’impatto finanziario che la misura determina sul bilancio dell’Ente, considerando che le amministrazioni provvedono a destinare al fondo una quota non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara nell’ambito degli stanziamenti di bilancio previsti. Tali stanziamenti costituiscono, pertanto, la provvista delle risorse a disposizione per la realizzazione complessiva dell’appalto e, come chiarito dalla Sezione delle Autonomie “l’allocazione in bilancio degli incentivi tecnici (…) ha l’effetto di conformare in modo sostanziale la natura giuridica di tale posta, in quanto finalizzata a considerare
globalmente la spesa complessiva per lavori, servizi o forniture, ricomprendendo nel costo finale dell’opera anche le risorse finanziarie relative agli incentivi tecnici” (delib. n. 6/SEZAUT/2018/QMIG e delib. n. 15/SEZAUT/2019/QMIG). Sulla gestione contabile degli incentivi tecnici si è espressa anche la Commissione Arconet approvando la modifica al paragrafo 5.2 del principio applicato della contabilità finanziaria (…). La corretta procedura di contabilizzazione degli incentivi tecnici, come puntualmente specificata nel principio contabile, è strettamente correlata al mantenimento degli equilibri di bilancio, esigendo, pertanto, che ciascuna amministrazione, nella fissazione dei coefficienti per la costituzione del fondo e per la conseguente ripartizione tra gli aventi diritto, valuti attentamente la sostenibilità finanziaria della spesa…”.
Dello stesso tenore il successivo intervento della Sezione regionale per l’Emilia-Romagna (delib. n. 43/2021) che la delibera riporta. In questo caso si afferma la necessità che la provvista degli incentivi per funzioni tecniche venga predeterminata nei quadri economici dei singoli appalti, servizi e forniture, in quanto “gli stanziamenti di bilancio effettuati per la realizzazione dell’opera o per l’esecuzione della fornitura o del servizio oggetto dell’appalto comprendono anche quelli destinati agli incentivi tecnici in virtù della già richiamata normativa”, precisando peraltro che “… anche in ragione del chiaro dato normativo, … è preclusa per l’ente la possibilità di liquidare gli incentivi non previsti nei quadri economici dei singoli appalti”.
Ad analoghe considerazioni era peraltro pervenuta questa stessa Sezione (delib. n. 19/2018/PAR, seppur con un obiter dictum), nonché Sezione controllo per la Lombardia (delib. n. 304/2018/PAR), che afferma l’impossibilità per le amministrazioni “… di liquidare incentivi non previsti nei quadri economici dei singoli appalti, in ragione appunto del chiaro quadro normativo e anche per quanto già più volte ribadito dalla giurisprudenza contabile (es. Sez. Liguria 58/2017/QMIG e Sezione Toscana n. 186/2017/PAR)”.
La previsione “postuma” degli incentivi
In alcuni casi le sezioni regionali, prosegue la deliberazione, hanno anche affermato la possibilità di una iscrizione solo successiva della voce di costo legata agli incentivi nel quadro economico. L’ipotesi predetta, però, può verificarsi nel caso in cui l’omessa previsione (degli incentivi nel quadro economico) sia stata determinata “da fatti sopravvenuti e non prevedibili utilizzando l’ordinaria diligenza, potrebbe essere sintomatica di un difetto di programmazione. (…) Pertanto, l’eventuale, successiva inclusione nel quadro economico degli oneri derivanti dalla previsione dello svolgimento di funzioni incentivabili, ai sensi del citato art. 113 del Codice, dovrà essere sostenuta da un obbligo di motivazione rafforzata dei relativi provvedimenti, che dia conto della finalizzazione all’interesse pubblico, la quale garantisce il rispetto del principio costituzionale del buon andamento, secondo un principio già espresso da questa Sezione in relazione all’incentivabilità di funzioni tecniche svolte per la realizzazione di appalti non inseriti nella programmazione, al ricorrere di circostanze eccezionali ed imprevedibili (deliberazione n. 11/2021/PAR del 10 febbraio 2021)” (Sezione Emilia-Romagna delib. n. 56/2021/ QMIG). E’ possibile, pertanto, una integrazione postuma ma è necessaria una attenta motivazione.
Il riscontro
Considerato questo ambito di interventi e la problematica specifica il collegio conclude affermando che “l’erogazione degli incentivi è subordinata – nella ricorrenza degli altri requisiti di legge – alla preventiva quantificazione e costituzione del fondo di cui all’art. 113 cit., che – giusta il disposto di cui all’art. 16 del d.p.r. n. 207/2010, tutt’ora in vigore – trova la propria collocazione all’interno del quadro economico dell’intervento”.
La mancata previsione del fondo, si puntualizza in deliberazione, “determina la carenza di copertura finanziaria degli oneri derivanti dalla erogazione degli incentivi tecnici, con conseguente impossibilità di erogare gli incentivi, in considerazione dei possibili riflessi sugli equilibri di bilancio dell’Ente”.
La sezione ammette, pertanto, la possibilità di integrare il quadro economico – e quindi la possibilità di liquidare gli incentivi per funzioni tecniche – a seguito di una modifica “del quadro economico originariamente sprovvisto dell’apposito fondo, solo laddove ricorrano motivi adeguati a giustificazione dell’operazione, da esplicitare mediante congrua motivazione.
Si precisa peraltro che, laddove nel quadro economico dell’intervento sia stato appostato il fondo ex art. 113 cit. senza tuttavia declinarne espressamente la composizione, è opinione della Sezione che l’Ente possa comunque procedere alla erogazione dell’incentivo nel rispetto dei parametri di legge, considerato che in questo caso, a differenza del precedente, sono state apprestate le dovute coperture”. Occorre, pertanto, motivazione adeguata ed ovviamente la previa copertura.
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