La disciplina nel caso di subentro di amministrazioni coinvolte nell’appalto (Corte dei Conti, sez. regionale Sardegna, deliberazione n. 1/2022)

Premessa

1. L’analisi
2. La gestione contabile degli incentivi
3. Il riscontro
4. Conclusione

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Premessa

Anche il 2022 si apre con un consueto quesito in tema di incentivi per funzioni tecniche di cui all’articolo 113 del Codice dei contratti (in questo caso il quesito è stato posto alla sezione regionale della Sardegna). Materia, quella degli incentivi appunto, che sta registrando – come si è già detto anche nel pregresso Osservatorio (di fine anno 2021) -, delle aperture sostanziali nel senso dell’erogabilità anche se sono stati omessi necessari passaggi formali.

Nel caso di specie, alla sezione regionale in parola viene posto il quesito sulla gestione/disciplina degli incentivi nel caso di subentro di diverse amministrazioni (interessante all’appalto).

Più nel dettaglio, il Sindaco del comune interessato chiede se “l’Amministrazione che ha avviato la procedura di gara con la determinazione a contrarre, approvando il quadro economico dell’appalto e determinando la percentuale di incentivi spettante, può condizionare tale quantificazione nei confronti dell’Amministrazione subentrante, oppure se ogni Amministrazione può decidere in funzione della sua porzione di attività, consentendo, pertanto all’Amministrazione subentrante di rivedere il quadro economico dell’appalto e rideterminare, per la sua parte di attività, il valore della percentuale di incentivi spettante ai propri dipendenti (Responsabile Unico del Procedimento e Direttore dell’Esecuzione) in applicazione dell’art. 113 e del proprio regolamento sugli incentivi”.

1. L’analisi

L’analisi condotta dal collegio ribadisce i presupposti fondanti perché si possa giungere ad una corretta liquidazione di incentivi.

In particolare si rammentano anche i recenti interventi del Consiglio di Stato (in sede consultiva parere 145/2021 sullo Schema di decreto recante “Regolamento recante norme per la ripartizione dell’incentivo per le funzioni tecniche, di cui all’art. 113 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50” del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili).

Anche in questo caso, come praticamente in ogni intervento della Corte dei Conti, si è ribadita l’esigenza di rispettare l’ordine temporale e logico fondato sulla priorità del regolamento rispetto all’accordo in sede di contrattazione decentrata integrativa sugli specifici criteri di ripartizione del fondo.

Compito del regolamento interno è quello di individuare le percentuali per ciascuna delle attività (lavori, servizi e forniture) ed esse costituiscono il presupposto logico per la fissazione in sede di contrattazione integrativa dei coefficienti per il calcolo dell’incentivo in funzione dei carichi di lavoro, dei differenti livelli di responsabilità e della complessità degli appalti.

Detta disciplina propedeutica è, come noto, essenziale visto che si tratta di “suddividere” dei compensi “volti a remunerare prestazioni tipiche di soggetti individuati e individuabili, direttamente correlati all’adempimento dello specifico compito affidato ai potenziali beneficiari dell’incentivo” (Sezione delle Autonomie, delibera n. 6/2018/QMIG). Una sorta, si legge in delibera, di compenso premiale che si aggiunge alla retribuzione ordinaria  che consente di derogare al principio “della omnicomprensività (…)” e che viene riconosciuto “a dipendenti specificamente individuati in funzione dello svolgimento di prestazioni altamente qualificate che, ove fossero svolte invece da soggetti esterni, sarebbero da  considerare prestazioni libero-professionali, con conseguente incremento dei costi in termini di incarichi e consulenze a valere sul bilancio dell’ente pubblico (cfr. Sezione controllo Lazio, n. 60/2020/PAR; Sezione delle Autonomie, n. 10/2021/QMIG)”.

• La gestione contabile degli incentivi

Il Collegio rammenta anche il principio contabile (post modifica intervenuta grazie alla commissione Arconet che ha adeguato il paragrafo 5.2 del principio contabile 4/2 modificato (principio applicato della contabilità finanziaria) puntualizzando che “Gli impegni di spesa riguardanti gli incentivi per le funzioni tecniche di cui all’articolo 113 del d.lgs. 50 del 2016 (…) sono assunti a carico degli stanziamenti di spesa riguardanti i medesimi lavori, servizi e forniture cui si riferiscono, nel titolo II della spesa ove si tratti di opere o nel titolo I, nel caso di servizi e forniture. L’impegno è registrato, con imputazione all’esercizio in corso di gestione, a seguito della formale destinazione al fondo delle risorse stanziate in bilancio, nel rispetto dell’articolo 113, comma 2 e seguenti ed è tempestivamente emesso il relativo ordine di pagamento a favore del proprio bilancio, al Titolo terzo delle entrate (…) Fondi incentivanti il personale (legge Merloni). La spesa riguardante gli incentivi tecnici è impegnata anche tra le spese di personale, negli stanziamenti riguardanti il fondo per la contrattazione integrativa, nel rispetto dei principi contabili previsti per il trattamento accessorio e premiale del personale”.

• Il riscontro

Ulteriore questione, per giungere al riscontro, affrontata dalla sezione è stata quella di individuare la corretta configurazione di amministrazione aggiudicatrice dell’appalto.  

In relazione a questa tematica, il legislatore ha stabilito “un vincolo tra la responsabilità derivante dalla gestione della procedura di selezione del contraente, connessa alla realizzazione dell’intervento e alla erogazione della spesa finale, e la potestà regolamentare esercitata in ordine alla quantificazione degli incentivi tecnici”.

Risulta dirimente, in relazione al quesito, affermare che la semplice determina a contrarre non individua l’amministrazione aggiudicatrice. La determina a contrarre infatti – secondo una costante affermazione anche giurisprudenziale -, “è strumento che consente all’amministrazione di esternare la propria volontà di rivolgersi al mercato per l’acquisizione di beni, lavori o servizi; essa non ha tuttavia efficacia provvedimentale, risultando atto inidoneo a costituire, in capo a terzi, posizioni di interesse qualificato e, peraltro, il suo carattere endoprocedimentale non la rende suscettibile di autonoma impugnazione (TAR Campania, Sez. V, 5/9/2018 n. 5380)”.
Il quadro economico dell’intervento da realizzare, comprensivo della percentuale per gli incentivi tecnici spettanti ai dipendenti, seppure già incluso nella determina a contrarre come previsto dall’art 16 del dPR n. 207 del 2010 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163), vigente nelle
more dell’adozione del regolamento di cui all’art. 216, comma 27-octies del D.lgs. 50/2016, viene poi  “predisposto con progressivo approfondimento in base al livello di progettazione al quale si riferisce ed è suscettibile di variazioni che dovessero risultare via via necessarie”.

Secondo la sezione, il dato della responsabilità dell’amministrazione titolare dell’appalto “si coniuga con la centralità del momento programmatorio che l’attuale versione della norma sugli incentivi tecnici ha esaltato e che ha determinato la giurisprudenza contabile più recente ad affermare” che non si può escludere “in astratto e a priori, che degli incentivi non inizialmente previsti nel quadro economico (e quindi in fase di indizione del bando con relativa definizione dell’importo a base di gara) trovino copertura in bilancio e, quindi, parimenti la loro successiva inclusione nel nuovo quadro economico” (così Sez. controllo Friuli Venezia Giulia, n. 43/2021/PAR citata; cfr. anche Sezione controllo Puglia, delibera n. 103/2021/PAR; Sezione controllo Emilia- Romagna, delibera n. 56/2021).

Ciò porta ad affermare che, in assenza di dati normativi specifici, non sia rinvenibile alcun condizionamento da parte dell’amministrazione che ha approvato il regolamento di riparto incentivi rispetto all’amministrazione aggiudicatrice.  Mentre, il comma 5 dell’art. 113 avvalora tale interpretazione “prevedendo espressamente l’ipotesi in cui l’accantonamento delle risorse per gli incentivi determinato dall’amministrazione aggiudicatrice costituisce, invece, parametro presupposto per la quantificazione degli emolumenti economici accessori da riconoscere ai soggetti che abbiano svolto le funzioni tecniche per conto della stessa, ma in qualità di dipendenti di una diversa amministrazione (una centrale unica di committenza)”.

In pratica, il dato dirimente emerge dall’aggiudicazione e quindi dall’amministrazione aggiudicatrice (anche subentrata) che definisce la quantificazione (si direbbe definitiva) dell’ammontare degli incentivi.  Ed è il personale di quest’ultima infatti che beneficia (o beneficia anche) di incentivi in relazione all’attività svolta.

• Conclusione

Alla luce delle argomentazioni svolte, la sezione  “ritiene che all’Amministrazione subentrante nella procedura di affidamento di un contratto è consentito – sulla base di adeguato corredo motivazionale a garanzia del rispetto del principio costituzionale di buon andamento – rivedere il relativo quadro economico ai fini di rideterminare il valore della percentuale di incentivi spettante ai propri dipendenti in applicazione dell’art. 113 del D.lgs. n. 50/2016 e del proprio
regolamento, non risultando a tal fine vincolante la quantificazione delle medesime percentuali contenuta nella determinazione a contrarre adottata da altra Amministrazione pubblica che aveva precedentemente avviato la procedura di appalto”.

Questo articolo è stato scritto da...

Dott. Stefano Usai

Vice segretario del Comune di Terralba (Or)