Il ruolo del Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione, del medico competente nella valutazione del rischio durante l’emergenza coronavirus. Le conseguenze rispetto alle tutele assicurative e le responsabilità del datore di lavoro

Il Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione. Il documento di valutazione del rischio durante l’emergenza coronavirus

Il d.lgs. 81/2008 (Testo Unico della Sicurezza sul Lavoro) precisa che all’interno di un’azienda è necessaria la presenza di un Responsabile del Servizio Prevenzione e Protezione (RSPP).

Questa figura, nominata dal datore di lavoro, deve possedere capacità e requisiti adeguati alla natura dei rischi presenti sul luogo di lavoro: egli organizza e gestisce la prevenzione e la protezione dai rischi in una azienda.

Il RSPP esercita una funzione consultiva e propositiva, rilevando i fattori di rischio, determinando nello specifico i rischi presenti ed elaborando un piano contenente le misure di sicurezza da applicare per la tutela dei lavoratori. Allo scopo di effettuare la valutazione dei rischi aziendali, egli presenta i piani formativi ed informativi per l’addestramento del personale; collabora con il datore di lavoro nella elaborazione dei dati riguardanti la descrizione degli impianti, i rischi presenti negli ambienti di lavoro, la presenza delle misure preventive e protettive.

Il Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione è “persona in possesso delle capacità e dei requisiti professionali descritti nell’art. 32, designata dal Datore di Lavoro, a cui risponde, per coordinare il servizio di prevenzione e protezione dai rischi” (Decreto Legislativo 9 aprile 2008, art. 2). Il Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione partecipa insieme al Medico Competente e al Rappresentante dei Lavoratori per la Sicurezza, alla riunione periodica indetta annualmente dal Datore di Lavoro e collabora con queste figure per la realizzazione del Documento di Valutazione dei Rischi.

Anche il Medico Competente, infatti, rappresenta una figura principale e fondamentale per l’attuazione delle misure di prevenzione e protezione necessarie, in particolare, per individuare correttamente le indicazioni di carattere generale (rispetto della distanza interpersonale, igiene delle mani, pulizia delle superfici, lavoro a distanza, uso corretto dei DPI, accesso alle mense e agli spogliatoi per evitare affollamento, ecc.) secondo le caratteristiche specifiche dell’attività produttiva.

Tra gli adempimenti datoriali vi è ora la valutazione del rischio “emergenza” connessa all’emergenza coronavirus. Il datore di lavoro è tenuto infatti al rispetto delle misure di tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro in base ai principi e agli obblighi derivanti dalla Costituzione (art. 32), dal codice civile (art. 2087 c.c.) e, più nel dettaglio, dal D. Lgs. 9 aprile 2008, n. 81 (Testo Unico sulla tutela della salute e della Sicurezza sui luoghi di Lavoro).

Il datore di lavoro è tenuto al rispetto delle misure di tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro in base ai principi e agli obblighi derivanti dalla Costituzione (art. 32), dal codice civile (art. 2087 c.c.) e, più nel dettaglio, dal D. Lgs. 9 aprile 2008, n. 81 (Testo Unico sulla tutela della salute e della Sicurezza sui luoghi di Lavoro).

I datori di lavoro sono tenuti al rispetto alle normative speciali emanate in via d’urgenza a tutela dell’incolumità pubblica e della salute della collettività; i decreti e le ordinanze emanati dal Governo e dalle Regioni sono atti di indirizzo contenenti disposizioni speciali in ragione di una emergenza sanitaria, come in questo caso. A tal proposito, la situazione ed il contesto creatosi non possono essere ricondotti alla classica valutazione del rischio tipica del datore di lavoro. Il documento va adeguato alla valutazione attuale del rischio, mediante un’appendice al DVR a dimostrazione di aver adottato le misure necessarie, pur restando, in ogni caso, ferma l’autonomia datoriale di ciascun dirigente.

L’emergenza in atto è da ascriversi, infatti, nell’ambito del rischio biologico inteso nel senso più ampio del termine, indipendentemente dalla specificità del “rischio lavorativo proprio” di ciascuna attività (Nota n. 89 del 13 marzo 2020 dell’ispettorato Nazionale del Lavoro – Adempimenti datoriali – Valutazione rischio emergenza coronavirus). La normativa vigente in materia di lavoro disciplina specifici obblighi datoriali in relazione ad una “esposizione deliberata” ovvero ad una “esposizione potenziale” dei lavoratori ad agenti biologici durante l’attività lavorativa. Il datore di lavoro ha l’obbligo di effettuare una “valutazione del rischio” ed “elaborare il DVR” e, se del caso, “integrarlo” con quanto previsto dall’art. 271 del d.lgs. N. 81/2008:

“Il datore di lavoro, nella valutazione del rischio di cui all’articolo 17, comma 1, tiene conto di tutte le informazioni disponibili relative alle caratteristiche dell’agente biologico e delle modalità lavorative, ed in particolare: a) della classificazione degli agenti biologici che presentano o possono presentare un pericolo per la salute umana quale risultante dall’allegato XLVI o, in assenza, di quella effettuata dal datore di lavoro stesso sulla base delle conoscenze disponibili e seguendo i criteri di cui all’articolo 268, commi 1 e 2; b) dell’informazione sulle malattie che possono essere contratte; c) dei potenziali effetti allergici e tossici; d) della conoscenza di una patologia della quale è affetto un lavoratore, che è da porre in correlazione diretta all’attività lavorativa svolta; e) delle eventuali ulteriori situazioni rese note dall’autorità sanitaria competente che possono influire sul rischio; f) del sinergismo dei diversi gruppi di agenti biologici utilizzati. 2. Il datore di lavoro applica i principi di buona prassi microbiologica, ed adotta, in relazione ai rischi accertati, le misure protettive e preventive di cui al presente titolo, adattandole alle particolarità delle situazioni lavorative. 3. Il datore di lavoro effettua nuovamente la valutazione di cui al comma 1 in occasione di modifiche dell’attività lavorativa significative ai fini della sicurezza e della salute sul lavoro e, in ogni caso, trascorsi tre anni dall’ultima valutazione effettuata”.

La situazione ed il contesto creatosi non possono essere ricondotti alla classica valutazione del rischio tipica del datore di lavoro. Il documento va adeguato alla valutazione attuale del rischio, mediante un’appendice al DVR a dimostrazione di aver adottato le misure necessarie, pur restando, in ogni caso, ferma l’autonomia datoriale di ciascun dirigente.

Lo scenario connesso all’infezione coronavirus vede coinvolti i datori di lavori nelle Pubbliche Amministrazioni esclusivamente sotto l’aspetto delle esigenze di tutela della salute pubblica. Alcune Amministrazioni ritengono non giustificato l’aggiornamento del Documento di Valutazione dei Rischi in relazione al rischio associato all’infezione (diverso invece è il caso degli ambienti di lavoro sanitario o socio-sanitario o qualora il rischio biologico sia un rischio di natura professionale, già presente nel contesto espositivo dell’azienda).

Rispetto a tali obblighi si pongono orientamenti applicativi differenziati nei casi in cui l’agente biologico, che origina il rischio, non sia riconducibile all’attività del datore di lavoro ma si concretizzi in una situazione esterna che pur si può riverberare sui propri lavoratori all’interno dell’ambiente di lavoro per effetto delle dinamiche esterne non controllabili dal datore di lavoro. 

Il datore di lavoro non sarebbe tenuto ai suddetti obblighi in quanto trattasi di un rischio non riconducibile all’attività e ai cicli di lavorazione e, quindi, non rientranti nella concreta possibilità di valutarne con piena consapevolezza tutti gli aspetti gestionali del rischio, in termini di eliminazione alla fonte o riduzione dello stesso, potrebbe invece valorizzare, in ogni caso, l’attuazione delle più opportune e ragionevoli misure di prevenzione tecniche organizzative e procedurali tecnicamente attuabili.

Proprio per tali ragioni, connesse ad esigenze di natura organizzativa-gestionale, è possibile redigere, in collaborazione con il Servizio di Prevenzione e Protezione e con il Medico Competente, un piano di intervento per l’individuazione e l’attuazione delle misure di prevenzione, basati sul contesto aziendale, sul profilo del lavoratore assicurando al personale anche adeguati DPI. Il datore di lavoro dimostra in tal modo di adottare dal punto di vista tecnico, organizzativo e procedurale le azioni necessarie per garantire la tutela della salute in azienda, tutelando i dipendenti dal c.d. “rischio biologico, in funzione della entità del pericolo corrente”. Tale rischio ricorre qualora l’attività lavorativa comporti la possibile esposizione a un “agente biologico”, ossia qualsiasi microorganismo, anche se geneticamente modificato, coltura cellulare ed endoparassita umano che potrebbe provocare infezioni, allergie o intossicazioni” (v. Artt. 266 e 267 D. Lgs. 81/2008).

Per ragioni connesse ad esigenze di natura organizzativa-gestionale, è possibile redigere, in collaborazione con il Servizio di Prevenzione e Protezione e con il Medico Competente, un piano di intervento per l’individuazione e l’attuazione delle misure di prevenzione, basati sul contesto aziendale, sul profilo del lavoratore assicurando al personale anche adeguati DPI.

In tale contesto i precetti da applicare nei protocolli corrispondono alle norme del Decreto legislativo n. 81 del 9 aprile 2008, ed essi riguardano i seguenti punti:

“INFORMAZIONE” in merito ai rischi e alle misure da adottare affinché ciascun lavoratore riceva una adeguata informazione in relazione all’attività svolta, alle normative di sicurezza e alle disposizioni aziendali presenti;

“PULIZIA E SANIFICAZIONE IN AZIENDA”, obbligo di mantenere puliti i locali di lavoro, facendo eseguire la pulizia;

“PRECAUZIONI IGIENICHE PERSONALI” obbligo di richiedere l’osservanza da parte dei singoli lavoratori delle norme vigenti, nonché delle disposizioni aziendali in materia di sicurezza e di igiene del lavoro;

“DISPOSITIVI DI PROTEZIONE INDIVIDUALE” sentito il responsabile del servizio di prevenzione e protezione e il medico competente, quando necessario, fornire ai lavoratori idonei dispositivi di protezione individuale.

Il documento di attuazione e gestione delle misure anti-contagio, è da intendersi disposto ai sensi dell’art. 2, comma 6 del DPCM 26/04/2020, quale strumento attuativo in un ambito e contesto organizzativo in cui:

• sia attuato il massimo utilizzo di modalità di lavoro agile per le attività che possono essere svolte al proprio domicilio o in modalità a distanza (Circolare n° 2 del 01/04/2020 del Ministero della Pubblica Amministrazione);
• siano incentivate le ferie e i congedi retribuiti per i dipendenti nonché gli altri strumenti previsti dalla contrattazione collettiva (art. 87, comma 3 del decreto-legge n°18 del 17 marzo 2020);
• esperite tali possibilità le pubbliche amministrazioni, possono motivatamente esentare il personale dipendente dal servizio (art. 87, comma 3 del decreto-legge n°18 del 17 marzo 2020);
• si assumano protocolli di sicurezza anti-contagio e, laddove non fosse possibile rispettare la distanza interpersonale di un metro come principale misura di contenimento, con adozione di strumenti di protezione individuale (art. 1 lettera gg) del DPCM del 26 aprile 2020);
• siano incentivate le operazioni di pulizia dei luoghi di lavoro;
• si raccomandato di limitare al massimo gli spostamenti all’interno dei siti e contingentato l’accesso agli spazi comuni.

In particolare il rischio biologico generico come gestirlo nei relativi documenti

Gli ambienti industriali, civili, scuole, terziario, enti locali, Pubblica Amministrazione, grande distribuzione, attività commerciale, ecc. possono avere un rischio biologico di tipo generico. Nei suddetti casi il Datore di Lavoro ai sensi del d.lgs. 81/2008 e s.m.i. deve “gestire” il rischio da nuovo coronavirus come “rischio biologico generico”.

Il rischio biologico del nuovo coronavirus rientra in questa sezione in quanto non è quindi legato direttamente alla attività lavorativa e ai rischi della mansione (salvo l’ambito sanitario ed alcuni casi specifici come i laboratori di analisi di chimica-clinica e/o microbiologia, addetti aereoportuali, addetti delle forze dell’ordine) pertanto il Datore di Lavoro non deve aggiornare il DVR ma prevedere una sezione specifica per contenere la diffusione di tale virus all’interno dei luoghi di lavoro. La finalità dell’Appendice al Documento di Valutazione dei Rischi è quello di fornire gli strumenti per gestire ed affrontare l’emergenza “Coronavirus” in quanto anche se rischio “biologico generico della popolazione” ha comunque un impatto sulla sfera lavorativa e su quella privata delle persone. Il documento, pertanto, rappresenta e approfondisce le misure anti-contagio necessarie e le “azioni che andranno ad integrare il DVR, atte a prevenire il rischio di infezione da SARS-CoV-2 nei luoghi di lavoro contribuendo, altresì, alla prevenzione della diffusione dell’epidemia” così come sancito anche dalla Circolare del Ministero della Salute del 29/04/2020 “Indicazioni operative relative alle attività del medico competente nel contesto delle misure per il contrasto e il contenimento della diffusione del virus SARS-CoV-2 negli ambienti di lavoro e nella collettività”.

La finalità dell’Appendice al Documento di Valutazione dei Rischi è quello di fornire gli strumenti per gestire ed affrontare l’emergenza “Coronavirus” in quanto anche se rischio “biologico generico della popolazione” ha comunque un impatto sulla sfera lavorativa e su quella privata delle persone

L’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali

La malattia professionale, come definisce l’Inail, è una patologia la cui causa agisce lentamente e progressivamente sull’organismo (causa diluita e non causa violenta e concentrata nel tempo), la medesima deve essere diretta ed efficiente, cioè in grado di produrre l’infermità in modo esclusivo o prevalente. È ammesso, tuttavia, il concorso di cause extraprofessionali, purché queste non interrompano il nesso causale in quanto capaci di produrre da sole l’infermità.

Per le malattie professionali, quindi, non basta l’occasione di lavoro come per gli infortuni, cioè un rapporto anche mediato o indiretto con il rischio lavorativo. Deve esistere infatti un rapporto causale, o concausale, diretto tra il rischio professionale e la malattia. Il rischio può essere provocato dalla lavorazione che l’assicurato svolge, oppure dall’ambiente in cui la lavorazione stessa si svolge (cosiddetto “rischio ambientale”).

L’assicurazione obbligatoria Inail copre ogni incidente avvenuto per “causa violenta in occasione di lavoro” dal quale derivi la morte, l’inabilità permanente o l’inabilità assoluta temporanea per più di tre giorni.

La causa violenta è un fattore che opera dall’esterno nell’ambiente di lavoro, con azione intensa e concentrata nel tempo, e presenta le seguenti caratteristiche: efficienza, rapidità ed esteriorità. Può essere provocata da sostanze tossiche, sforzi muscolari, microrganismi, virus o parassiti e da condizioni climatiche e microclimatiche: una causa violenta è ogni aggressione che dall’esterno danneggia l’integrità psico-fisica.

L’occasione di lavoro è un concetto diverso rispetto alle comuni categorie spazio – temporali riassumibili nelle espressioni “sul posto di lavoro” o “durante l’orario di lavoro”. Si tratta di tutte le situazioni, comprese quelle ambientali, nelle quali si svolge l’attività lavorativa e nelle quali è imminente il rischio per il lavoratore. A provocare l’eventuale danno possono essere:

• elementi dell’apparato produttivo
• situazioni e fattori propri del lavoratore
• situazioni ricollegabili all’attività lavorativa.

Non è sufficiente, quindi, che l’evento avvenga durante il lavoro ma che si verifichi per il lavoro, così come appurato dal cosiddetto esame eziologico, ossia l’esame delle cause dell’infortunio. Deve esistere, in sostanza, un rapporto, anche indiretto di causa-effetto tra l’attività lavorativa svolta dall’infortunato e l’incidente che causa l’infortunio.  

Le disposizioni dell’Inail in questo periodo hanno quindi definito, nell’ambito delle affezioni morbose inquadrate come infortuni sul lavoro, di ricondurre anche i casi di Covid-19 dei lavoratori dipendenti laddove sia accertata l’origine professionale del contagio, avvenuto nell’ambiente di lavoro, oppure per causa determinata dallo svolgimento dell’attività lavorativa.

Il contagio in occasione del lavoro. Presupposti dell’imputabilità della condotta tenuta dal datore di lavoro

L’art. 42, comma 2, del citato decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 ha anzitutto chiarito che l’infezione da SARS-Cov-2, come accade per tutte le infezioni da agenti biologici se contratte in occasione di lavoro, è tutelata dall’Inail quale infortunio sul lavoro e ciò anche nella situazione eccezionale di pandemia causata da un diffuso rischio di contagio in tutta la popolazione. Ciò è un principio vigente da decenni nell’ambito della disciplina speciale infortunistica, confermato dalla scienza medico-legale e dalla giurisprudenza di legittimità in materia di patologie causate da agenti biologici.

Le patologie infettive contratte in occasione di lavoro sono da sempre, infatti, inquadrate e trattate come infortunio sul lavoro poiché la causa virulenta viene equiparata alla causa violenta propria dell’infortunio, anche quando i suoi effetti si manifestino dopo un certo tempo.

Con la circolare Inail 3 aprile 2020, n. 13 è stato chiarito che la tutela Inail riguarda tutti i lavoratori assicurati con l’Istituto che abbiano contratto il contagio in occasione di lavoro e sono stati richiamati, inoltre, i principi che presiedono all’accertamento dell’infortunio nel caso delle malattie infettive e parassitarie, nelle quali come è noto è difficile o impossibile stabilire il momento contagiante.

Si è fatto riferimento alle linee guida per la trattazione dei casi di malattie infettive e parassitarie di cui alla circolare Inail 23 novembre 1995, n. 74:

a) deve essere considerata causa violenta di infortunio sul lavoro anche l’azione di fattori microbici e virali che penetrando nell’organismo umano ne determinano l’alterazione dell’equilibrio anatomico-fisiologico, sempre che tale azione, pur se i suoi effetti si manifestino dopo un certo tempo, sia in rapporto con lo svolgimento dell’attività lavorativa;

b) la mancata dimostrazione dell’episodio specifico di penetrazione nell’organismo del fattore patogeno non può ritenersi preclusiva della ammissione alla tutela, essendo giustificato ritenere raggiunta la prova dell’avvenuto contagio per motivi professionali quando, anche attraverso presunzioni, si giunga a stabilire che l’evento infettante si è verificato in relazione con l’attività lavorativa. E perché si abbia una presunzione correttamente applicabile non occorre che i fatti su cui essa si fonda siano tali da far apparire l’esistenza del fatto ignoto come l’unica conseguenza possibile del fatto noto, bastando che il primo possa essere desunto dal secondo come conseguenza ragionevole, probabile e verosimile secondo un criterio di normalità (cosiddetta “presunzione semplice”).

In ogni caso occorre sempre accertare la sussistenza dei fatti noti, cioè di indizi gravi, precisi e concordanti sui quali deve fondarsi la presunzione semplice di origine professionale, ferma restando la possibilità di prova contraria a carico dell’Istituto. Occorre accertare rigorosamente i fatti e le circostanze che facciano fondatamente desumere che il contagio sia avvenuto in occasione di lavoro (le modalità di svolgimento dell’attività lavorativa, le indagini circa i tempi di comparsa delle infezioni, ecc.). Il riconoscimento dell’origine professionale del contagio presuppone un giudizio di ragionevole probabilità ed è totalmente avulso da ogni valutazione in ordine alla imputabilità di eventuali comportamenti omissivi in capo al datore di lavoro che possano essere stati causa del contagio (Istituto nazionale assicurazione infortuni sul lavoro. Circ. 20/05/2020, n. 22).

Il riconoscimento dell’origine professionale del contagio presuppone un giudizio di ragionevole probabilità ed è totalmente avulso da ogni valutazione in ordine alla imputabilità di eventuali comportamenti omissivi in capo al datore di lavoro che possano essere stati causa del contagio (Istituto nazionale assicurazione infortuni sul lavoro. Circ. 20/05/2020, n. 22)

I presupposti dell’infortunio in “occasione di lavoro” che è indennizzato anche se avvenuto per caso fortuito o per colpa esclusiva del lavoratore sono distinti dai presupposti per la responsabilità penale e civile che devono essere rigorosamente accertati con criteri diversi da quelli previsti per il riconoscimento del diritto alle prestazioni assicurative. In questi, oltre alla già citata rigorosa prova del nesso di causalità, occorre anche quella dell’imputabilità a titolo di colpa della condotta tenuta dal datore di lavoro.

Il riconoscimento cioè del diritto alle prestazioni non può assumere rilievo per sostenere l’accusa in sede penale, considerata la vigenza del principio di presunzione di innocenza nonché dell’onere della prova a carico del Pubblico Ministero. Così come neanche in sede civile l’ammissione a tutela assicurativa di un evento di contagio potrebbe rilevare ai fini del riconoscimento della responsabilità civile del datore di lavoro, tenuto conto che è sempre necessario l’accertamento della colpa di quest’ultimo nella determinazione dell’evento.

La Corte di Cassazione ha recentemente ribadito che l’articolo 2087 cod. civ. non configura, infatti, un’ipotesi di responsabilità oggettiva, essendone elemento costitutivo la colpa, intesa quale difetto di diligenza nella predisposizione delle misure idonee a prevenire ragioni di danno per il lavoratore.

Non può desumersi un obbligo assoluto in capo al datore di lavoro di rispettare ogni cautela possibile e diretta ad evitare qualsiasi danno al fine di garantire così un ambiente di lavoro a “rischio zero”, quando di per sé il pericolo di una lavorazione o di un’attrezzatura non sia eliminabile, neanche potendosi ragionevolmente pretendere l’adozione di strumenti atti a fronteggiare qualsiasi evenienza che sia fonte di pericolo per l’integrità psico-fisica del lavoratore, ciò in quanto, ove applicabile, avrebbe come conseguenza l’ascrivibilità al datore di lavoro di qualunque evento lesivo, pur se imprevedibile ed inevitabile […]; non si può automaticamente presupporre, dal semplice verificarsi del danno, l’inadeguatezza delle misure di protezione adottate, ma è necessario, piuttosto, che la lesione del bene tutelato derivi causalmente dalla violazione di determinati obblighi di comportamento imposti dalla legge o suggeriti dalle conoscenze sperimentali o tecniche in relazione al lavoro svolto (Cass. n. 3282/2020).

Non si può automaticamente presupporre, dal semplice verificarsi del danno, l’inadeguatezza delle misure di protezione adottate, ma è necessario, piuttosto, che la lesione del bene tutelato derivi causalmente dalla violazione di determinati obblighi di comportamento imposti dalla legge o suggeriti dalle conoscenze sperimentali o tecniche in relazione al lavoro svolto (Cass. n. 3282/2020).

Pertanto la responsabilità del datore di lavoro è ipotizzabile solo in caso di violazione della legge o di obblighi derivanti dalle conoscenze sperimentali o tecniche, che nel caso dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 si possono rinvenire nei protocolli e nelle linee guida governativi e regionali di cui all’articolo 1, comma 14 del decreto legge 16 maggio 2020, n. 33.

Il rispetto delle misure di contenimento, se sufficiente a escludere la responsabilità civile del datore di lavoro, non è certo bastevole per invocare la mancata tutela infortunistica nei casi di contagio da Sars-Cov-2, non essendo possibile pretendere negli ambienti di lavoro il rischio zero: circostanza questa che ancora sottolinea l’indipendenza logico-giuridica del piano assicurativo da quello giudiziario. In assenza di una comprovata violazione, da parte del datore di lavoro, pertanto, delle misure di contenimento del rischio di contagio di cui ai protocolli o alle linee guida di cui all’articolo 1, comma 14, del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, sarebbe molto arduo ipotizzare e dimostrare la colpa del datore di lavoro.