Transazione e spese di indebitamento

(Corte dei Conti, sezione regionale Puglia, delibera n. 83/2019)

1. Il quesito
2. I riferimenti normativi
3. I concetti di indebitamento e investimento
4. La conclusione  

1. Il quesito

Risulta di particolare interesse, per le funzioni del RUP, il recente parere espresso dalla sezione pugliese della Corte dei Conti (delibera n. 83/2019). In sintesi, all’attenzione della Corte viene posta la questione della possibilità della copertura delle spese di una transazione (particolarmente vantaggiosa per l’ente) ricorrendo all’indebitamento.

In sindaco, nel quesito, evidenza anche che “la convenienza dell’accordo deriverebbe dalla disponibilità della controparte a: i) rinunciare al 50% degli interessi maturati, anche sulle somme già riconosciute con sentenza definitiva; ii)riconoscere all’Ente crediti per circa € 174.000 in relazione a somme erroneamente computate con sentenza passata in giudicato. Il debito è risultato di poco superiore ai due milioni di euro la contropartita per la transazione intorno al milione e mezzo di euro.

Inoltre, la controparte ha posto come condizione “imprescindibile il pagamento complessivo dell’importo entro il 31.10.2019”.

Ulteriori ragionamenti espressi dal sindaco è che “a fronte dell’asserita convenienza, la consistenza dell’importo transattivo a carico del Comune, ente locale medio-piccolo, rende impossibile per lo stesso farvi fronte con risorse proprie; per contro, il Comune gode di un’ampia capacità di indebitamento, che intenderebbe utilizzare per l’accensione di un mutuo presso Cassa Depositi e Prestiti o un ente creditizio”, infine si è richiesto, quindi, alla Sezione un parere circa la possibilità di far fronte all’intera situazione debitoria con le modalità appena richiamate, al fine di frazionare il pagamento in importi annuali sostenibili per le finanze del Comune, scongiurando “una inevitabile dichiarazione di dissesto”.

2. I riferimenti normativi

La sezione rammenta l’intervenuta costituzionalizzazione nel 2001 del principio del ricorso all’indebitamento esclusivamente per il finanziamento di spesa per investimento. In relazione a quanto, il legislatore ha dettato disposizioni finalizzate a dare compiuta attuazione al predetto principio che, pur previsto dalla normativa previgente, ammetteva diverse deroghe. In particolare, l’art. 202, comma 1, del d.lgs. 18.8.2000, n. 267 (TUEL), con formulazione rimasta fin qui immutata, dispone che “Il ricorso all’indebitamento da parte degli enti locali è ammesso esclusivamente nelle forme previste dalle leggi vigenti in materia e per la realizzazione degli investimenti. Può essere fatto ricorso a mutui passivi per il finanziamento dei debiti fuori bilancio di cui all’articolo 194 e per altre destinazioni di legge”.

Successivamente, l’art. 30, comma 15, della l. 27.12.2002, n. 289 (“Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003”) ha sancito la nullità degli atti e dei contratti posti in essere in violazione dell’art. 119 Cost., attribuendo alle Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti del potere di irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna a una sanzione pecuniaria pari a un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l’indennità di carica percepita al momento di commissione della violazione.

3. I concetti di indebitamento e investimento

In delibera si precisa che (solo) con l’art. 3, commi 16-21-ter, della l. 24.12.2003, n. 350 (“Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004”), successivamente integrato dal d.lgs. 10.8.2014, n. 126 («Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42»), il legislatore ha precisato cosa deve  intendersi per “indebitamento” e “investimento”.

In particolare, dopo la riaffermazione della possibilità per gli enti locali di ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento (comma 16) e l’individuazione delle operazioni che costituiscono indebitamento (comma 17), si prevede che “ai fini di cui all’art. 119, sesto comma, della Costituzione, costituiscono investimenti:

a) l’acquisto, la costruzione, la ristrutturazione e la manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati sia residenziali che non residenziali;

b) la costruzione, la demolizione, la ristrutturazione, il recupero e la manutenzione straordinaria di opere e impianti;

c) l’acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale;

d) gli oneri per beni immateriali ad utilizzo pluriennale;

e) l’acquisizione di aree, espropri e servitù onerose;

f) le partecipazioni azionarie e i conferimenti di capitale, nei limiti della facoltà di partecipazione concessa ai singoli enti mutuatari dai rispettivi ordinamenti;

g) i contributi agli investimenti e i trasferimenti in conto capitale a seguito di escussione delle garanzie destinati specificamente alla realizzazione degli investimenti a cura di un altro ente od organismo appartenente al settore delle pubbliche amministrazioni;

h) i contributi agli investimenti e i trasferimenti in conto capitale a seguito di escussione delle garanzie in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici o di proprietari o gestori di impianti, di reti o di dotazioni funzionali all’erogazione di servizi pubblici o di soggetti che erogano servizi pubblici, le cui concessioni o contratti di servizio prevedono la retrocessione degli investimenti agli enti committenti alla loro scadenza, anche anticipata. In tale fattispecie rientra l’intervento finanziario a favore del concessionario di cui al comma 2 dell’articolo 19 della legge 11 febbraio 1994, n. 109;

i) gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani urbanistici attuativi, esecutivi, dichiarati di preminente interesse regionale aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio(comma 18)”.

Le ipotesi richiamate – tra l’altro – sono state ritenute (Corte dei Conti, sezioni riunite delibera n. 25/2011) ha evidenziato che i riferimenti contenuti nell’elenco citato si basano su “una nozione di investimento che considera tutti i casi in cui dalla spesa assunta dall’ente deriva un aumento di valore del patrimonio immobiliare o mobiliare. In una parola, un aumento della “ricchezza” dell’ente stesso, che si ripercuote non solo sull’esercizio corrente, ma anche su quelli futuri, proprio per giustificare il perdurare, nel tempo, degli effetti dell’indebitamento”.

4. La conclusione  

La conclusione è nel senso che la fattispecie prospettata (transazione con copertura ad indebitamento) non possa avere un riscontro positivo.

In delibera si legge che il “Collegio reputa che la qualificazione in termini di investimento debba essere riservata alle sole spese inerenti in modo diretto e fisiologico (e non indiretto e patologico) alle fattispecie contemplate dall’art. 3, comma 18, della l. n. 350/2003; il che non sembra predicabile con riferimento a un accordo transattivo finalizzato a porre fine a un contenzioso processuale, derivante da una condotta dell’Ente locale contraria ai suoi obblighi negoziali e in parte concluso con sentenza di condanna dello stesso Ente passata in giudicato”.

Questo articolo è stato scritto da...

Dott. Stefano Usai

Vice segretario del Comune di Terralba (Or)