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( votes)Analisi di pareri e pronunce su questioni attinenti all’attività contrattuale ed in genere all’azione amministrativa delle stazioni appaltanti
L’individuazione dei limiti di spesa per consulenze, incarichi di studio e ricerca
Corte dei Conti – sezione regionale Puglia, parere n. 131/2014 depositata il 7 luglio 2014
Indice
1. Premessa
2. La ratio della disciplina
3. La corretta interpretazione dell’obbligo di contenimento delle spese per incarichi di consulenza, studio e ricerca
1. Premessa
Un comune pugliese rivolge alla sezione regionale un quesito sulla corretta interpretazione dei limiti di spesa in materia di incarichi di consulenza considerato che, nel 2009, anno di riferimento sui cui puntualizzare – originariamente – la riduzione dell’80%, l’ente in parola non aveva proceduto a stipulare nessun contratto di consulenza, studio o ricerca.
Il quesito in argomento, tendeva sostanzialmente ad ottenere anche una ricognizione, da parte del collegio, sulla normativa oramai stratificata comprendente l’art.6, comma 7, del D.L. 78/2010, l’art.1, comma 5, del D.L. 101/2013 ed il recente art. 14, comma 1, del D.L. 66/2014 convertito con legge 89/2014.
2. La ratio della disciplina
I vari interventi legislativi, come si legge nel parere, susseguiti nel corso degli ultimi anni sono tutti caratterizzati dalla evidente volontà di limitare il conferimento degli incarichi di consulenza, non solo in attuazione di una politica di contenimento della spesa pubblica, ma anche al fine di evitare il fenomeno che ha spesso originato una spesa inutile ed aggiuntiva rispetto a quella che gli enti interessati avrebbero potuto e dovuto sostenere mediante un adeguato ed efficiente utilizzo del proprio personale.
In varie occasioni, peraltro, “gli enti hanno fatto ricorso a tali incarichi sostanzialmente per aggirare la normativa in materia di assunzioni o, comunque, per celare rapporti di vero e proprio lavoro subordinato. Per la realizzazione di tali obiettivi, il legislatore ha operato su più piani prevedendo, per il conferimento degli incarichi in argomento, rigidi limiti di spesa, precisi presupposti, una elevata procedimentalizzazione, varie forme di controllo e pubblicità e un articolato e severo apparato sanzionatorio”.
Ciò premesso, il collegio fornisce una chiara definizione di incarico di consulenza, studio e ricerca alla luce anche dell’orientamento costante della Corte dei Conti.
Nel parere, si evidenzia che le Sezioni riunite in sede di controllo, con la deliberazione n. 6/2005, hanno sottolineato che possono “ritenersi (…) incarichi di consulenza quelli volti ad acquisire da un soggetto esperto un giudizio su una determinata questione, sono incarichi di studio quelli volti a ricercare soluzioni su questioni inerenti alla attività di competenza della amministrazione conferente (in tal senso anche il D.P.R. 338/1994) e sono incarichi di ricerca (in base ad un programma definito dalla amministrazione) quelli volti ad individuare norme o documenti e/o a ricostruire eventi o situazioni”.
Ciò rilevato, il consesso procede, nel dettaglio, ad una minuziosa interpretazione della normativa che si è succeduta.
In particolare, si rileva, con l’art. 6, comma 7, del D.L. 78/2010, al fine precipuo di valorizzare le professionalità interne, ha previsto anche per i Comuni che con decorrenza dal 2011, che la spesa annua per studi ed incarichi di consulenza (anche conferiti a dipendenti pubblici) non potesse essere superiore al 20% di quella sostenuta nell’anno 2009.
Riferendosi a questa norma, la Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo, con deliberazione n.7/CONTR/2011, ha dapprima chiarito che il concetto di “spesa sostenuta nell’anno 2009 deve riferirsi alla spesa programmata per la suddetta annualità e che le spese alimentate con risorse provenienti da enti pubblici o privati estranei all’ente devono essere escluse dal computo”.
Successivamente, con sentenza n.139/2012, “la Corte costituzionale ha affermato che i tagli disposti dal legislatore non operano per gli enti locali in via diretta, ma solo come disposizioni di principio. Quindi, una volta determinato il volume complessivo delle riduzioni da effettuare (tra le spese da ridurre ai sensi del citato art. 6 figurano anche quelle per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità, rappresentanza, sponsorizzazioni, missioni, formazione e acquisto, manutenzione, noleggio ed esercizio di autovetture), ogni ente ha la possibilità di decidere su quali voci effettuarle, senza sottostare ai vincoli specifici stabiliti dal menzionato art. 6”.
Con le successive disposizioni, e con d.l. 101/2013, il legislatore ha ulteriormente ridotto il limite di spesa precedentemente previsto dal citato art. 6, comma 7 in rapporto alla spesa sostenuta nell’anno 2009, infatti, il nuovo limite è pari al 16% (80% del 20%) per l’anno 2014 e al 15% (75% del 20%) per l’anno 2015.
Ultima modifica alla disciplina relativa al conferimento degli incarichi in esame è stata disposta dall’art.14 della terza spending review ovvero D.L. 66/2014 (convertito con legge 89/2014) “il quale ha previsto, anche per gli enti locali, confermando espressamente i limiti derivanti dalle vigenti disposizioni e, in particolare, le disposizioni prima riportate (art. 6, co. 7, del D.L. 78/2010 e art.1, co. 5, del D.L. 101/2013), a decorrere dall’anno 2014, un ulteriore limite di spesa rapportato non più alla spesa precedentemente sostenuta per la medesima ragione ma alla spesa per il personale dell’ente che conferisce l’incarico (1,4% se la spesa del personale è superiore a 5 milioni di euro, 4,2% se la spesa è pari o inferiore). In pratica, consolidando l’orientamento restrittivo seguito costantemente negli ultimi anni, il legislatore ha ritenuto di limitare, sempre sotto il profilo della spesa ma in modo diverso dal passato, la possibilità di conferire incarichi di consulenza, studio e ricerca: ai limiti basati sulla spesa storica si affiancano quelli derivanti dal rapporto delle relative spese con le spese del personale. Tale ultimo limite di spesa risulta non interessato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139/2012 e può considerarsi aggiuntivo e non sostitutivo rispetto a quelli precedentemente stabiliti”.
3. La corretta interpretazione dell’obbligo di contenimento delle spese per incarichi di consulenza, studio e ricerca
Si ribadisce anche nel parere che la ratio delle varie norme di contenimento è quella di rendere operante, a regime, una riduzione della spesa per gli incarichi di consulenza e di studio ma non di vietare agli enti locali la possibilità di conferire incarichi esterni quando ne ricorre ressero tutti i presupposti.
Se la norma venisse intesa nel modo più rigoroso, “verrebbe disattesa la finalità perseguita dal legislatore per quegli enti locali che, nel corso dell’anno 2009, non hanno sostenuto alcuna spesa a titolo di incarichi per studi e consulenze; infatti, se si adottasse una interpretazione letterale, si finirebbe per ritenere che la norma de qua fissa per essi un divieto assoluto alla stipula di questa tipologia di contratti”.
Non a caso, l’orientamento costante della Corte dei Conti è giunto alla conclusione che la norma in commento, in relazione agli gli enti locali che nel corso dell’anno 2009 non hanno sostenuto alcuna spesa a titolo di incarichi per studi e consulenze, va applicata individuando un diverso parametro di riferimento. In sostanza, nei casi in cui gli enti nel 2009 non abbiano proceduto alla stipula di contratti di consulenza, studio e ricerca, non essendoci un parametro finanziario definito da prendere in considerazione (in quanto la spesa per l’anno 2009 è stata pari a zero), il limite da individuarsi è quello della spesa strettamente necessaria nell’anno in cui si verifica l’assoluta necessità di conferire un incarico di consulenza o di studio (limite di spesa che, a sua volta, sarebbe il parametro finanziario per gli anni successivi), fermo restando, evidentemente il rispetto di tutte le altre condizioni previste dalla norma. Da notare, soprattutto, che gli incarichi in parola possono essere affidati solo previa e certificazione da parte del responsabile del procedimento di spesa che, nell’ambito dell’organico, non è rinvenibile alcuna risorsa professionale utilizzabile. E, l’atto in parola, deve essere allegato alla determinazione di conferimento dell’incarico.
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