OSSERVATORIO SULLA CORTE DEI CONTI

Analisi di pareri e pronunce su questioni attinenti all’attività contrattuale  ed in genere all’azione amministrativa delle stazioni appaltanti

Limiti all’ammissibilità di un riconoscimento del debito fuori bilancio senza copertura finanziaria

Corte dei Conti sez. regionale Sicilia deliberazione del 5 giugno 2014 n. 78

Indice

1. Premessa;
2. La configurazione del debito fuori bilancio;   
3. La funzione della delibera consiliare di riconoscimento del debito fuori bilancio;     
4. L’impossibilità di un riconoscimento meramente formale senza il reperimento delle risorse necessarie.

1. Premessa

La sezione di controllo siciliana, con la deliberazione n. 78 del 5 giugno 2014 ritorna su rilevanti questioni relative al riconoscimento dei debiti fuori bilancio.  

Il quesito è diretto ad ottenere un chiarimento circa la possibilità, per debiti fuori bilancio rilevati durante l’esercizio finanziario e privi della necessaria copertura, di un riconoscimento “meramente formale al fine di evitare atti esecutivi da parte dei creditori; in tal caso, la liquidazione e l’individuazione della copertura finanziaria avverrebbero dopo l’approvazione del bilancio di previsione per l’esercizio in corso, unitamente ad un eventuale piano di rateizzo triennale da concordare con i creditori”.

Il dichiarato intento, pertanto, sotteso alla richiesta configura il consueto problema posto alle amministrazioni pubbliche ovvero l’esigenza di conciliare rigide norme che statuiscono vincoli procedurali rispetto a necessità più sostanziali di evitare ulteriori aggravi a carico delle risorse pubbliche.

Nella richiesta in esame, come si evince chiaramente dal quesito, l’esigenza palesata è quella di evitare eventuali decreti ingiuntivi e ulteriore aggravio di interessi passivi.

2. La configurazione del debito fuori bilancio    

Il collegio, quale premessa al parere, puntualizza che il debito fuori bilancio è una obbligazione pecuniaria originatasi al “di fuori del sistema del bilancio” e della contabilità ordinaria. In particolare, possono riguardare delle spese da sostenere per le quali non sia stato assunto debitamente l’impegno di spesa. Si pensi al classico caso di acquisizioni avvenute esternamente allo schema procedurale classico costituito dalla determinazione a contrarre (di avvio del procedimento) con cui si assume la prenotazione di impegno di spesa ed il successivo momento dell’aggiudicazione definitiva (ovvero l’assegnazione all’affidatario) con cui si “calibra” e si assume il corretto impegno di spesa. Altre circostanze, per limitarsi alle più frequenti, possono essere determinate dal sopravvenire di sentenze di condanna (non necessariamente passate in giudicato) alla cui fattispecie viene anche ricondotto il decreto ingiuntivo ed il  lodo arbitrale.

Generatasi in modo irrituale l’obbligazione giuridica, questa, per essere ricondotta nell’ambito della contabilità è soggetto ad un procedimento di legittimazione ovvero al riconoscimento – per quanto concerne la sua “legittimità” – da parte dell’organo consiliare. Riconoscimento che può avvenire esclusivamente per le fattispecie tipizzate nell’articolo 194 del Testo Unico degli enti locali contenuto nel decreto legislativo 267/2000 ([1]).

3. La funzione della delibera consiliare di riconoscimento del debito fuori bilancio      

Uno dei pregi, pratico/operativi, del parere in commento riguarda la chiara riflessione sulla funzione della delibera consiliare. 

La delibera costituisce tutt’altro che atto meramente formale da cui deve emergere la perfetta corrispondenza tra l’ipotesi concreta riconosciuta e la fattispecie astratta delineata dal legislatore. La funzione, secondo i giudici del controllo, è più intensa perché l’atto vale in primo luogo a dare conto della salvaguardia degli equilibri di bilancio e si sostanzia nella individuazione/reperimento delle risorse necessarie per far fronte al debito riconosciuto (funzione giuscontabilista).

Risorse, per inciso, come anche si dirà più avanti, che devono essere immediatamente disponibili o comunque devono chiaramente indicare le modalità di reperimento (a titolo esemplificativo: attraverso una variazione di bilancio).

La deliberazione ha altresì una funzione garantista laddove ricollega, necessariamente, il debito generato ab esterno rispetto al sistema di bilancio, al diretto responsabile. Questione ovviamente che non può essere sottovalutata nel caso di potenziali danni erariali (si pensi in particolare, alla circostanza che l’ente debba procedere al pagamento di interessi di mora). Responsabile, ovviamente, da intendersi come soggetto che presiede la partizione organizzativa a cui il debito è riconducibile e che dovrà curare la predisposizione dell’istruttoria, esprimere parere sulla  regolarità tecnica e sulla compatibilità monetaria (soprattutto se si tratta di ente soggetto al patto di stabilità) ed inviare la servizio finanziario il quale, oltre al parere di competenza ed ai rituali controlli sull’atto (in qualità di coordinatore dei servizi e punto di riferimento sotto il profilo della regolarità contabile) dovrà provvedere all’invio al collegio o al revisore unico per l’acquisizione del relativo parere.   

4. L’impossibilità di un riconoscimento meramente formale senza il reperimento delle risorse necessarie

In relazione alla pretesa dell’ente di effettuare un mero riconoscimento formale senza alcuna “copertura” (anzi con rinvio della copertura finanziaria), il collegio richiama    rilevanti precedenti, collegando alla riflessione negativa circa tale possibilità proprio alla funzione giuscontabilista della delibera di riconoscimento.

In particolare, la sezione puntualizzache “la funzione giuscontabilistica è strettamente connessa alla funzione autorizzatoria cui assolve il bilancio di previsione degli enti locali, che possono effettuare le sole spese autorizzate dal Consiglio Comunale; questo perché l’organo consiliare, attraverso l’approvazione del bilancio annuale e pluriennale, esercita le sue prerogative di organo di indirizzo dell’attività politico-amministrativa dell’Ente” (così Sezione Campania, delib. n. 213/2013/PAR.). La deliberazione consiliare, proprio perché finalizzata a preservare l’equilibrio economico – finanziario dell’ente, deve individuare una regolare copertura finanziaria negli stanziamenti di bilancio, presupposto ineliminabile dell’attivazione del procedimento di spesa nel sistema (Sezione Campania, delib. cit.)”.

Da ciò consegue, correttamente, che non è possibile ammettere “un riconoscimento solo formale del debito da parte del Consiglio comunale, con rinvio del pagamento alla successiva approvazione del bilancio, nemmeno se al solo fine di impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria e ulteriori spese legali”.

Altrettanto insuperabile risulta poi il “divieto”  di riconoscere un debito fuori bilancio durante l’esercizio provvisorio. Tanto, si legge nel parere, per due ordini di motivi.

In primo luogo, la delibera deve essere adottata nel momento stesso in cui è possibile rinvenire la copertura finanziaria e quindi, precisamente, post approvazione del bilancio oppure nell’occasione appositamente deputata ovvero nel momento dell’adozione della deliberazione di  salvaguardia degli equilibri di bilancio ex art. 193 secondo comma  del decreto legislativo 267/2000 “ferma restando” prosegue il parere “la possibilità di disporre a livello regolamentare che si possa provvedere in ogni fase dell’esercizio, secondo il dettato del comma 1° dell’art. 194 del TUEL. Si tratta, non a caso, dei momenti in cui gli equilibri di bilancio vengono valutati in maniera approfondita e complessiva. In quest’ottica, ipotizzare che si possa provvedere proprio durante la vacanza del bilancio, costituirebbe un’inammissibile aporia logica”.

In secondo luogo, “il principio di tipicità e tassatività delle spese consentite nel corso dell’esercizio provvisorio esclude che si possa procedere all’adempimento di obbligazioni che non rientrano nei casi contemplati e, ancor più, di quelli di carattere eccezionale come i debiti fuori bilancio; a fortiori, non è ammissibile che si possano prendere in considerazione spese di ammontare superiore ai dodicesimi a disposizione, calcolati sullo stanziamento dell’ultimo bilancio approvato”.

[1]  La disposizione in parola, prevede espressamente che “con deliberazione consiliare di cui all’articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da: a) sentenze esecutive; b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione; c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali;d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità;e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza. 2. Per il pagamento l’ente può provvedere anche mediante un piano di rateizzazione, della durata di tre anni finanziari compreso quello in corso, convenuto con i creditori.3. Per il finanziamento delle spese suddette, ove non possa documentalmente provvedersi a norma dell’articolo 193, comma 3, l’ente locale può far ricorso a mutui ai sensi degli articoli 202 e seguenti. Nella relativa deliberazione consiliare viene dettagliatamente motivata l’impossibilità di utilizzare altre risorse;

Questo articolo è stato scritto da...

Dott. Stefano Usai

Vice segretario del Comune di Terralba (Or)